【摘要】 四中全会《决定》的思路，笔者概括为十二个字：正本清源、标本兼治、德法并举。正本清源，这个“本”和“源”，就是回归宪法，以其为核心；标本兼治，即关注核心为法律对权力的制约，遏制以言代法、以权压法的行政腐败；德法并举，谈的是教育和人才培养机制。全民守法，需要建立在知法敬法的基础上；而知法敬法的实现，离不开教育。

　　【关键词】法治中国 四中全会 宪法 【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A

　　中共十八届四中全会于10月20日至23日在北京召开。在共和国的历史上，以中央全会的级别，对法治进行专题研究，尚属首次。本次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》），是一部讲法谈法的纲领性文件。中国共产党最高领导层明确指出，全面推进依法治国。作为执政党，中国共产党将依宪法法律治国理政，依党内法规管党治党。

　　持续性与突破性兼具的一次会议

　　执政党把依法治国作为核心命题，是顺时、顺势而上的举措。以中央全会的形式讨论法治这个专题，既是突破，亦有传承。会议《决定》体现的，依然是全国上下合力、求变突围的思路。

　　“法治”概念的提出，和改革开放的历史一样长。1978年底召开的十一届三中全会，吹响了中国变革的号角。时隔三十六年重新阅读全会公报，读者会发现当年的最高领导层，已经意识到了法治的重要性。十一届三中全会公报用两个段落，专门阐述民主和法制的关系，提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的著名的十六字方针。公报还提出保障宪法规定的公民权利，任何人不得有超越法律之上的特权，以及司法和检察机关保持应有的独立性等。十一届三中全会是中国共产党历史上分水岭式的会议。其公报对法制建设如此着墨，体现了法律对于现代化建设的重要保障作用。

　　中共从1997年十五大开始，在每五年一次的全国党代会报告中，也必提及建立法治社会的目标。法制的完善和法治社会的建立，在十八届四中全会的《决定》中均再次得到阐述。这既说明了这些方针恒久的生命力，也说明了挑战的长期性和艰巨性。三十多年来中国经济和社会发生了翻天覆地的变化，但横亘在法治现代化道路上的障碍依旧。

　　所谓承前启后、继往开来，用在本次全会《决定》上非常适合。《决定》不仅体现了持续性，也体现了突破性。突破在哪里？简单讲，就是把建设法治国家，提到了重中之重的地位。中央首次以全会的方式专门研究法治，并发布长达五千余字的公报。从形式到内容，均体现了执政党的最高意志，具有引领意义。

　　问题意识激发变革意识

　　为什么需要在法治建设上有所突破？中央这样提，大概源于两个意识：问题意识和改革意识。首先谈问题。三十六年来，法治建设作为改革开放的一部分，固然取得了长足进展，但与经济和社会领域的深刻变革相比，法治改革的步伐相对滞后，且有被社会发展越落越远的趋势。作为现代政府核心管理能力的一部分，法治本应是社会进步、国力提升的助推器。但现实却是法治与国家、社会发展的脱节，法律制度的不完善，执行的不专业造成管理者权力腐败。大量的不公正造成了民怨的淤积，威胁了社会稳定。低质量的法治，成为中国进一步全面发展的软肋，已到了不整治不行的地步。

　　问题丛生，如何理清脉络？现代政治学将政治管理课题大致分为两类：顶层政治和基层政治。法治现代化的缺失，在这两个层面都有所体现。先讲顶层政治：如前文所述，1978年的十一届三中全会，首先提出了法制建设的课题。将近二十年后的十五大，又把法治建设写入了报告。法制与法治，一字之差，却体现了课题实质的转变。

　　十一届三中全会提出的法制，更多强调的是公民立法守法等基本行为。而十五大的“法治”，则是把法律放在现代综合治理的系统下，更强调一种观念: 即把法律作为国家社会管理的基石，突出法律对于所有管理角色，包括政府的约束力。换句话说，如果“法制”面对的标的是民的话，“法治”则面对的是官民的结合。法制建设关注的是狭义的法律完善；法治建设关注的是集大成的国家综合治理。

　　为什么要有从制到治的转变？这是因为只强调由上而下的法制，不注重法律对顶层政治的约束，造成了党、国、法三个概念交叉重叠，混淆不清。法律从制定到执行，不停受到人为因素的干扰，其严肃性和约束力大打折扣。今天的中国，固然还存在着法律制度不完善的问题。但更严重的，是现有法律规章执行不力，出现了大量的法外飞地。官员权力的体现，往往不在于对法律的执行，而在于对法律的漠视。权力与法律的关系，不是权于法授，而成了权离法外。权力本应是法律规定和约束下的子系统。事实呢？权力却经常与法律平起平坐唱对台戏，甚至凌驾于法律之上。在某些官员眼里，违法不仅不为耻，反而成为了能力和地位的象征。打招呼、批条子、递材料等法外越权行为，竟然也开始制度化和想当然化。

　　公开、公平、公正是法治的生命。官员法律意识淡薄，使得这“三公”原则很难在现实中得以体现。如此环境下，又如何期望民众会对法律产生敬畏感呢？近年来，公众与执法部门的冲突与日俱增。与此同时，人们感慨社会道德底线被一再突破。顶层与基层政治，本就是有机的一体。再不把顶层权力置于法治之下，就会造成管理的脱缰，道德的崩溃。这绝不是危言耸听。事实上，新一届中央领导集体上任以来，发出的一系列信号，从“壮士断腕”到“闯险滩”，从“甩开膀子”到“敢啃硬骨头”，以及持续高压的“苍蝇、老虎一起打”的反腐战役，都体现了最高层的危机感和迫切感。问题意识激发变革意识。本届党和政府，多次提出把权力关进笼子，让权力在阳光下运行。对十八届四中《决定》的理解，也要放在这个延长线上。对法治进行专题研究，是打造现代政府的关键一步。