新闻传播立法，借两会东风，吹皱一池春水，引来各种意见的交汇。笔者认为，对于各种不同意见可归纳出的最大共识，就是都期望国家在经济上高速发展的同时，我们的政治、文化、社会也都能朝着更文明、健康、自由的方向发展，而这正是“中国梦”的核心所在。

　　新闻传播立法之意涵

　　在探讨相关立法的问题时，必须对一些范畴、概念、议题（issue）先进行区分和辨析，以便明确大家研究的问题、探讨的议题具有相同指向。从立法技术上来讲，立法宗旨与调整对象、规范方法之间具有内在逻辑性和协调性。

　　关于新闻传播立法，从广义讲，凡是就与新闻传播活动相关的行为和组织方面所制定的法律规范，都属于新闻传播立法。它包括“硬法”和“软法”两个层次。所谓“硬法”是指由享有立法权的国家机关制定的和依法授权的机关制定的法律规范或者判例法国家的判例，也就是严格意义上的法律；所谓“软法”是指虽然不属于硬法，但是对于相关行业组织和人员的行为具有类似于法律约束力的行业规范、宣传纪律、相关政策等。所有这些合起来，就是法学理论上所称的“实质意义上的”新闻传播法（如果有用“新闻传播法”命名的法律文件，则称为“形式意义上的”新闻传播法）。它调整的范围涵盖了新闻传播领域的所有重要方面：如宪法层面的对基本权利的规定与保护；组织法意义上的新闻传媒的管理制度、管理体制、机构设置、职权范围；行政管理法方面的准入制度、内容标准、行为规范、从业人员管理、法律责任；产业法方面的产业政策、竞争秩序、产权制度等；民法领域的人格权和财产权保护问题。这些又都分属“公法”和“私法”领域。如果不去对相关立法的哲学基础、价值取向、立法目标的差异和旨趣做价值区分，可以说我国的新闻传播立法已经有非常多的内容。说新闻传播立法已经基本完备，也言之成理。

　　其实，当下人们所谈的新闻传播立法多数并非指上述“实质意义上的”新闻传播法。人们所说的新闻法，从历史发展的角度、各国实践和学界一般共识来说，它属于公法范畴，是宪法与行政法问题，即如何通过法律的方式来确定新闻传播机构与政府的关系、新闻传播活动面对公权力所享有的权利、对公众所承担的义务和责任。本文所谈的新闻法也是指此含义之下的“形式意义上的”新闻法，也就是当下大家所争论的新闻法。新闻法是否必要，并非一个没有基本标准的见仁见智的问题。笔者认为，在一定的价值理念之下，也就是在“明确基本标准”之后，对于这个问题的结论还是明确的。

　　要重点对待的问题

　　如果把探讨的新闻法明确在公法意义，特别是宪法制度的一部分，那么我们要知道，如今的时代背景与近代资产阶级反抗封建专制、殖民地区反抗殖民统治、后发民主国家抗拒集权所制定的保障新闻自由的法律的时代背景、政治、经济、文化环境已经有了很大不同。在传统专制时期，政府与新闻界就是对抗关系。如今，信息流动的便利以及随之带来的社会理性程度的提升，一般对于不同意见的宽容程度已经有了极大的提升。

　　在我国，宪法第三十五条也早已铭刻了既属于全体公民，也属于专业新闻媒体和从业人员的表达权利。我国的媒体，特别是新闻媒体和政府之间不仅不是对抗关系，而且是一种保护、扶持、要求和自觉遵守要求的关系。因此，现在强调的新闻立法，既不是要与政府作对的立法，也不是纯粹为了内容管控的立法，而应该是为了更好地实施宪法条款、整体上增进社会成员福利、更好地培育新闻传播的专业水准与质量、提升国家软实力的立法。在此意义上，无论是否有“形式意义上的”新闻法，我们必须统筹考虑以下方面：

　　第一，在理念上，不断深化革新我们的认识

　　要将我们的宗旨“一切为了人民”之“人民”还原到组成国家这个最大社群的每一个分子，也即每一个具体的人。只有如此，宪法规定的基本权利，政府作为“公仆”服务的对象，以“权利制约权力”，才有切实有形的主体，才会使法律不仅是躺在纸上的东西。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调要推进国家治理体系改革，从本质上讲就是要对国家与个人之手段和目的的关系进行再认识并重新界定。过去仅把普通社会成员作为抽象的人民，作为为国家机器运转来尽义务的主体。此种观念之下，政府权力可以无限大，不受约束，可以完全不考虑具体个人的利益、尊严和感受。而今后，无论是公权力本身的横向与纵向划分，还是整个政府权力与私人权利之间的边界划定，都要从有助于人的幸福、安定、生活工作便利、价值感更容易体会到的角度来改革，这是国家治理体系现代化的必然结果。历史上，周而复始的“官逼民反”，实际上就是官府权力没有边界的结果。事实上，一个社会当中，如果具体个体意见有发表的地方，利益受到损害有及时有效的救济，通过公共讨论形成的公共政策基本上有一个公平的目标，那么这个社会就不会因为积压太多的怨气和怒气，从而积聚太大的破坏量能而导致现行秩序的崩溃。

　　现在，再看我们社会上出现的很多严重伤害新闻业、影响人民表达权和知情权实现和满足的情形，很多时候其实并非是国家观念、执政合法性的宏大问题；也不是最高决策者不明察的问题，其实只是那些直接负责制定具体政策和执法的人员的个人和利益集团的私利作祟，这在任何国家都一样。当然，我们现行的公务员、党的领导干部选拔聘任方面的缺陷，使得一些相关岗位上官员的素质不适应岗位要求。我们在宣传、传媒领域查处的一些老虎苍蝇，借助自己手中管控和影响媒体的职权，为非作歹，这并非意识形态问题，只是没有约束的权力带来的腐败问题。

　　至此，针对新闻立法要涉及的表达问题，我们应该重新审视我们的管控理念、改变充实我们管控的知识基础。以往对于新闻传播内容的控制着眼于维护政权的稳定，并以此作为审查判断言论和意见的危害标准，现在看来需要改变了。如今资讯日益发达，那种古老的“为尊者讳”的心态和观念需要慢慢淡化和扭转了。因为，正是由于这种心态，才使得各种大大小小的老虎，不计其数的苍蝇可以避开纪委、监察、司法、公众的视线，为所欲为。因此说，那些批评政府、指摘领导、对于公共事务发表不同意见的言论不是真正有危险的事物。而真正有危险的是对于国防和公共安全进行攻击的行为、因自身利益得不到表达和公正对待所产生的极端行为。在今天的网络环境下，还包括攻击和毁坏网络设施的安全、运行系统的安全、交易行为的规范与安全等的行为。

　　第二，在技术上，我们要厘清三个问题

　　1.要区别新闻法与著作权法的调整范围

　　在广义的新闻传播立法中，属于著作权调整范围的，可以直接作为著作权的问题来表述，避免使用引起认识混乱的“新闻传播法”。著作权法重在保护产生作品的主体的著作人身权利和财产利益，平衡作者与作品的利用者与社会公众之间的利益关系，其本身并不承担作品内容究竟为何的审查与控制职能。网络媒体对于新闻的传播能否有免费午餐，需要通过平衡著作权法上的各方利益，通过确定著作权法的权能、法定许可和合理使用制度的发展和完善来解决，而不是靠通过内容控制来实现。

　　2.要区分新闻从业人员的宪法权利与一般民事权益

　　记者被打以及其他民事权益受损，多数属于私法领域的问题，不属于新闻法调整和保护的范畴。既有的民事、刑事法律已经提供了充足的规范和制度资源。在这一层面的问题上，更主要的是如何真正提高记者的专业素养和执业水平，提升新闻从业人员的职业伦理和道德水平。如果是因为新闻从业人员自身缺乏相应的执业经验与技巧、相应的职业水准和能力而出现一些问题，这些情形，即使有了新闻法，即便是一个被称为“授权法”的新闻法，也无法解决这样的问题。

　　新闻从业人员特别是调查记者，从事的是高风险职业，每年全球各地会有不少优秀的记者受伤、殉职于战争、武装冲突、恐怖、灾难、交通事故、暴力等各种场合，这些记者令我们尊敬，但这些问题的解决不是新闻法所担当的责任。当然，如果媒体和记者不能依据自身的专业判断报道自身认为应该报道的问题，甚至由此受到公权力或某些机构的打压和追责，这便是我们所说的新闻法要肩负的使命了。如果随意扩大新闻法的调整范围，狭义的“形式意义上的”新闻法，也就是许多人期望制定的新闻法，就失去了存在的必要。

　　3.对于新闻传播立法的重视程度不以是否有某个具体法律文件为标准

　　不同的理念带来了不同国家和社会对于新闻传播的不同态度，新闻传播立法的不同旨趣、不同方式。如果说因为没有一个狭义的“形式意义上的”新闻法，就是不重视新闻传播、不重视新闻传播立法，这是需要商榷的。美国没有一个狭义的“形式意义的”新闻法，但是可以直接援引被视为“世俗圣经”的宪法对新闻传播中出现的问题进行司法处理，诸多宪法判例都是关涉新闻媒体的。英国也无关于新闻传播方面的专门文件，但是英国媒体所受到的权利保护以及诸多精细复杂的规范机制，无论从授权角度还是规范角度都垂范于世。应该说各个国家都很重视对于新闻传播的保护、规范和管控，不同的是重视的焦点不同。

　　如今我们强调依宪执政，如果对于关涉新闻媒体及其从业人员地位和权益的纠纷也能够直接援引宪法第三十五条来处理，我们不能说这是我们对于新闻传播的重视程度降低了，恰恰相反，这是将其提升到了前所未有的程度。我们期待着宪法条款被激活。

　　（作者为中国传媒大学政法学院法律系主任、媒体法规政策研究中心主任）