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从分藩到分省——清初省制的形成和规范
2020年02月24日 09:06 来源:《历史研究》2019年第5期 作者:傅林祥 字号

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  摘要:清初江南、湖广、陕西三省的分省,是元代实施行省制度以后较为特殊的一次分省过程。就行政区划、职官制度层面来说,三省的布按两司与巡抚员缺的增裁、辖区的调整在顺治十八年至康熙六年间逐步完成。三省保留下来的区域性巡抚职能得以调整,其与布按两司之间新的行政关系得到确立,巡抚由此全部下辖布按两司,三省事实上析分为六省。在这个过程中,既有应对区域问题的局部改革,也有全国性的政策变化,动因各不相同。此后,进入《清会典》的规范过程。“分藩”是对三省布政使司衙门及其辖区变化的记载,“分省”是对新的省行政机构(政府)和新省区的认同。乾隆十三年九月关于督抚居外官之首的讨论以及御准,表明朝廷对新省制的一种确认。康熙、雍正两朝《清会典》的规范随着认识的变化而有所不同,乾隆二十三年编纂的《清会典》载全国有十八省、督抚为“外官”,确立了十八省与清代省制的法定地位。

  关键词:分省 省制 督抚 法典规范 清代

    作者简介:傅林祥,复旦大学历史地理研究中心教授。

 

  正德《明会典》载全国行政区划为南北二直隶、十三布政使司,习称两直隶(两京)十三省,又设总督、巡抚分驻各地。清顺治二年(1645)改南京(南直隶)为江南省,是为十四省。雍正二年(1724),直隶地区设布政使司(以下简称藩司、藩)和按察使司(以下简称臬司、臬),职官制度由此与各省相同,后习称直隶省。乾隆《清会典》载全国实行府州县地方行政制度的区域为顺天、奉天两京府及十八省,各省行政长官为总督和巡抚。江南、湖广、陕西三省何时析分为江苏、安徽、湖北、湖南、陕西、甘肃六省? 各省的行政长官如何从明初的布政使转变为清代的总督、巡抚,即督抚是怎样从“差遣官”完成向地方大吏的转换?学界作过很多研究, 但仍有可探讨的余地。而清人是如何认识本朝省制和省区的变化过程,《清会典》作为国家法典是如何基于当时的认识进行规范,则较少被研究或关注。

  地方行政制度史的研究对象,以行政区域的划分、行政权力的分配与各级地方政府的组织为主。清初江南等省的分省是空间上的行政区域重新划分、组织上的省行政机构(省级官员衙门体系)的重建和权力的重新分配,督抚转换为地方大吏的实质就是成为省行政机构的行政长官,这些都是清初省制变化中的关键点。本文以清初巡抚和布按两使官缺的调整及其辖区变迁、巡抚职能变化作为切入点,复原清初江南、湖广、陕西三省省级官员衙门的分官设治及其行政体系调整的过程,分析清初分省的动因、清人对新省区的认识以及《清会典》的规范过程。

  一、协理不如分任:分藩与增设臬司

  顺治十八年,江南省右藩迁驻苏州府城并分管江宁、苏州、松江、常州、镇江五府,这是清初江南等三省最早的省级官员驻地、辖区、职能调整。江南省的幅员小于陕西、四川、湖广等省,所辖府州县数量在直隶、湖广之后。江南省为顺治二年改明代南直隶而设,朝廷非常重视,设置有江南江西总督(驻江宁)和江宁(驻苏州)、安徽(驻安庆。顺治六年被裁后由操江巡抚兼,康熙元年[1662]操江巡抚不再管理军务后称安徽巡抚)、凤阳(驻泰州。一度由漕运总督兼,驻淮安)三员巡抚。总督与布按两司管辖全省,三员巡抚分管各府州。那么,江南省为何在三省中最先分藩?

  江南省左右藩分驻两地,应与朝廷钱粮紧张有关。顺治初年,国库空虚,“是以内则司农,外则藩省,动见掣肘”。 明代江南地区赋税特重,有“三吴赋税甲天下、苏松赋税半天下”之称。清廷依据明朝名义上的数目(实际征收额要低一些)征缴钱粮,江南省每年都不能完成。户部不断催促,三员巡抚随之问责府县。在这种情形下,总督郎廷佐在顺治十四年三月的奏请中,认为江南省自顺治八年至十三年积欠钱粮的原因是多方面的,“未必尽欠在民。或官吏侵蚀,或解役烹分,新旧牵混,上下朦胧”, 题请由左右布政使分管新旧钱粮:左布政使专管征收新粮,右布政使督催守巡道员分路催征历年积欠钱粮。

  这一请求得到朝廷的同意。清代一些志书赞许为“宿弊顿为之革”。江南省右藩的职能由此发生了改变,《顺治十八年缙绅册》记载为“江南等处承宣布政使司右布政使专理钱法”。

  但是,这一措施并没有完全革除“宿弊”。江南省积欠钱粮仍是普遍现象,数量最多的是江宁巡抚辖区内的苏松常镇四府:“一邑之征输,近可比于上江数府之额赋,远可比于他处通省之岁供。兼之节年压欠,新旧带征,催呼日迫,民力日疲。”顺治十七年正月出任江宁巡抚的朱国治,在第一次奏请被户部否定的情况下,于次年再次奏请将右藩移驻苏州。朱氏首先指出江南省行政体系存在着一个重要缺陷,与钱粮相关的事务都要经过藩司,藩司成为全省办理钱粮事务的一个瓶颈:

  江宁等十四府、徐州等四州,凡催征报解,总归诸藩司矣。漕(运)、操(江)二抚臣与凤阳抚臣及臣抚衙门,凡批驳、查核,并责诸藩司矣。上江按臣、下江按臣,凡考察完欠,亦问诸藩司矣。而以藩长一官备求肆应,极一人之精力,任通省之催科,拮据不遑,实难周到。所以参罚屡至,而国赋终亏也。

  其次,藩司衙门以左藩为主,有时还要左右藩协商,行政效率低下。此时江南藩司所管事务最为“烦剧”,为了打消朝廷担心增加支出的顾虑,朱国治对右藩的驻地、辖区、衙署等问题进行了说明:

  拟将安庆、庐、凤、淮、扬、徽、宁、池、太等九府、徐州等四州,所属虽多,而赋役少减,专责之左藩,仍令驻扎省会,可以居中征解。臣属江宁、苏、松、常、镇等五府,所属虽少,而赋役较重,专责之右藩,令其移驻苏州,可以就近督催。若右藩一官,臣前言驻常,而今言驻苏者,非敢自为异同也,诚以驻苏与臣同城,如上用与军需事在紧急,必烦查解者,臣催藩司,可以一呼而至,所谓臂指之灵也。况钱粮重大,防护宜严,若苏城有臣标官兵,而藩司仓库亦可恃为□御,此又臣之欲图万全耳。至于书门与皂快,右藩原自有人,固不烦另编经费。兼以新移之衙舍,苏郡查有闲署,亦不烦创造兴工。所议添者,止司印一颗。我皇上必不靳此而贻东南半壁财赋难完之忧也。

  朱国治的建议理顺了行政关系,形成江宁巡抚—右藩—苏松等五府的管理格局,有望提高行政效率,获得了朝廷的同意。顺治十八年十一月,朝廷任命孙代为江南布政使司右布政使,移驻苏州府。江南省由此分藩,右藩的驻地、辖区和职能均发生了变化。此举开启了一省之内两员布政使分驻并分区而治的“新例”。此后,右藩也被称之为江南江宁苏松常镇五府布政司右布政使、江宁苏松等处布政司。

  但是,朱国治在奏疏中没有说清楚分藩后,原属右藩催征的积欠钱粮由哪个布政使负责,职掌稽核财赋的户科给事中赵之符为此上奏:“凡正项钱粮及兵饷,将其原来即拖欠在上江者,可交给左布政司催缴。而其原来即拖欠在下江者,可交给右布政司催缴。理应如此。如此则职责变得专业,督催尚可用力,无相互推诿之弊端,且不会有上下愚昧混淆之事。视钱粮之办完及拖欠,定左右布政司之优劣,则俱可无言以对也。”

  分藩后,随之产生江南省钱粮总数如何向朝廷上报的问题。顺治十四年前,三员巡抚各自奏报辖区内的数据,全省数据由藩司汇总奏销并由总督负责。顺治十四年,朝廷规定总督不再经管钱粮,全省数据改由江宁巡抚汇总并上报。新任江宁巡抚韩世绮认为已经分藩,继续汇总上报只是增加工作量,并无实际意义,因此在康熙元年九月上疏:“一省钱粮已分南北,将来司总完欠,两藩各另为册,似难复以通省汇核。第司总既分,则抚总须照左右二司所辖分造。除臣之抚总及右司总册,臣应循例造报,其安、凤二属抚总暨左司总册,或归安抚,或归凤抚。”部议核准。这样,安徽、凤阳两巡抚所属各府钱粮数据,左藩汇总后,由安徽巡抚上报;江宁巡抚所属各府钱粮数据,右藩汇总后,由江宁巡抚上报。同月,右藩专辖新设的永盈库及库大使一员,左藩仍辖原有的长盈库,各自拥有附属机构。经过上述变革,江南省左右藩的驻地、辖区、附属机构,与主管上级(巡抚)以及与户部的行政关系,均已一分为二,成为两个独立的行政管理系统。

  如前所述,江南省的变革引起了京城言官的注意,言官成为陕西、湖广两省分藩以及三省增设臬司的推动者。康熙二年四月,户科都给事中史彪古上疏,提议当时幅员最为广阔的两省——陕西、湖广的左右藩也应分驻并分区而治,理由有三点:一是这两个省幅员辽阔,省会都不在适中的地方,“武昌则僻乎东偏,西安乃迩乎南界”;二是制度规定州县征收到的钱粮必须上解到藩司所在的省会,而兵饷又必须从省会下发支放,来回折腾,增加了开支;三是社会不安定,“况四塞之隩,素多绿林暴客;洞庭之淼,亦饶江洋巨盗”,钱粮上解与下发途中容易出现意外。周纶:《石楼臆编》卷1《藩臬》,《四库全书存目丛书》,济南:齐鲁书社,1997年,子部,第232册,第645、646页。吏部随即征求两省督抚意见。湖广总督张长庚会同湖广、郧阳、偏沅三巡抚题奏赞成,并提出了具体方案。陕西督抚应该也无异议。由此,陕西省左藩驻西安府,分辖西、汉、凤、延四府及兴安一州;右藩驻巩昌府,分辖平、庆、临、巩四府及宁夏、河西各卫所。湖广省左藩驻武昌府,分辖武、汉、黄、安、德、荆、郧、襄八府;右藩驻长沙府,分辖长、衡、永、宝、辰、常、岳七府及郴、靖二州。康熙三年四月,湖广右藩移驻长沙,陕西右藩在此前后移驻巩昌府, 湖广、陕西由此分藩。

  在史彪古上疏后不久,山西道御史李赞元于康熙二年七月提议在江南省增设按察使一员。此时,湖广、陕西两省分藩之事已经在走程序,吏部认为三省应各增设按察使一员,同样征求相关各省督抚意见。《分理刑名奏议》是一份“部覆”,应是吏部公文的节录,记载了增设按察使的过程:

  该臣等查得先经会议,各省按察使所管刑名繁简不一,江南省事件繁多、地方宽阔,陕西、湖广两省地方宽阔,而且与别省多设巡抚,止一按察使管理刑名,必至迟误。相应于江南、湖广、陕西三省各增设按察使一员,分府料理。其驻扎地方及分隶府分,应敕江南、陕西、湖广各该督抚确议具覆。移咨去后,今据湖广总督张长庚疏称,据各司会详,应驻长沙为适中,专理湖南长、宝、衡、永、辰、常、岳七府、郴、靖二州一切刑名政事,照依右司,一例并驻长沙,以为经久之规模,等因,前来。查增设臬司驻扎地方、分辖府分,既据该督抚查明,以长(沙府)为适中,驻扎妥便。应如督抚所请,候命下之日铨补可也。

  康熙三年二月,添设甘肃按察使,驻巩昌府,辖平凉等四府。三月,增设湖广按察使,驻扎长沙府。五月,江南省增设江北按察使,驻凤阳府泗州,分辖安庆、庐州、凤阳、淮安、扬州五府以及徐、滁、和三州,江宁、苏州、松江、常州、镇江、徽州、宁国、池州、太平九府和广德州仍隶属于江南按察使。至此,三省的司法行政系统也一分为二。湖广、陕西两省增设的臬司与右藩的驻地和辖区相同,原设的臬司与左藩驻地、辖区相同,布按两使的辖区已经重合。江南省比较特殊,一是两藩与两臬的辖区不同,二是两藩、两臬分驻三地。康熙五年,按照新划定的江宁、安徽两员巡抚的辖区,布、按两司的辖区重新进行了调整,左藩所属扬、淮二府和徐州往属右藩;江北按察使自泗州移驻安庆,辖安庆等七府三州;布按两使的辖区重合。如前所引,这些分驻的布政使衙门亦可称之为布政使司,全国由此共设17组布政使司和按察使司。

  三省分藩后,左右藩名义上仍属一个布政使司。其他各省沿袭明制,设有左右两员布政使(除贵州外)。康熙六年七月,经过议政王贝勒大臣、九卿科道的讨论,朝廷决定河南等11省保留一员布政使,“至江南、陕西、湖广三省,俱有布政使各二员,驻扎各处分理,亦应停其左、右布政使之名,照驻扎地名称布政使。” 三省的六员布政使“照驻扎地名称布政使”,说明朝廷已经认为这是各有名称的新布政使司。每个布政使司只设一员布政使成为一项全国性的新制度。

作者简介

姓名:傅林祥 工作单位:

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