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从分藩到分省——清初省制的形成和规范
2020年02月24日 09:06 来源:《历史研究》2019年第5期 作者:傅林祥 字号

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  四、直省名实不符:《清会典》对省区与省制的规范

  皇帝虽然在一些谕旨中言及新省制或新省区的变化,但是没有针对新省制或新省区单独下达一个谕旨。一些朝廷官员对分省或职官制度变化的看法也没有经过各部的讨论和御准,反映的是他们个人的观点,各省通志的记载反映了该省官员和修志者的看法。代表朝廷的看法并对新省区和新省制进行规范的,是《清会典》的相关条文。《清会典》是清朝国家层面的“大经大法”,在本文涉及的时间段内,先后编纂有康熙、雍正、乾隆三朝《清会典》。这些《清会典》的相关内容,经过了修纂者的讨论,并经皇帝御准。在当时的认识条件下,先后对新省区、新省制作了法律意义上的规范,主要体现在《吏部·外官》、《都察院·督抚建置》、《户部·州县(或疆理)》卷目之中,前两者规范的是官制,后者规范的是省制与省区。

  康熙《清会典》成书于康熙二十九年。卷5《吏部·外官》首先列有“各承宣布政使司”,谓“旧设左右布政使各一员,康熙六年裁一员,改称为布政使。江南、湖广、陕西各二员,浙江、江西、福建、山东、山西、河南、四川、广东、广西、云南、贵州各一员”;其次是“各提刑按察使司”,谓“按察使,江南、湖广、陕西各二员,余省各一员”。此为布按两司层面。该卷无督抚官缺,与万历《明会典》相同。卷146《都察院·督抚建置》对督抚的院衔有特别说明:“都察院右都御史、右副都御史、右佥都御史等官,俱不专设,但为直省总督、巡抚兼衔。凡遇补授命下之后,其应兼职衔由吏部议拟,具题请旨。”表明督抚事实上已经不是都察院官员,这与万历《明会典》的规定大不相同。在框架上没有打破《明会典》的体系,同时又说明实际的变化,结果督抚既不是京官,也不是外官(地方官),督抚作为官缺应该具备的本衔仍然空缺,由督抚管辖的布按两司又位列地方官之首。这种看上去矛盾的记载,正是康熙初年从明制向清制转变后认识混乱的反映。

  康熙《清会典》卷18《户部·州县》对当时的政区作如下表述:“顺治元年定鼎京师,以顺天等八府直隶六部,各省设布政使司以统府州县,州县俱隶府,县或隶州,州或直隶省。二年,改南直隶为江南布政使司。十八年,江南省分设江苏、安徽布政使司。康熙二年,陕西省分设西安、巩昌布政使司。三年,湖广省分设湖北、湖南布政使司。今备例直隶八府及奉锦二府、十四省布政使司并所属州县于后。”与万历《明会典》不同,将地方高层政区称之为省,各省设布政使司。同时又规范了江南等三省的布政使司名称。由于这一时期对新制度缺乏整体的认识,仍认为全国是14省,将江苏、安徽、湖北、湖南、西安、平庆等六个布政使司与其他各省的布政使司按同样的规格排列,同时又保留了“江南”、“湖广”、“陕西”所辖府州县数量和四至八到。

  雍正《清会典》基本沿袭康熙《清会典》的旧体系,只有个别不同之处。卷5《外官》特别注明“督抚统辖外僚,因系都察院堂官,详都察院,兹不载”,仍没有给督抚以新的定位,督抚“系都察院堂官”的说法在某种程度上是倒退。卷223《都察院·督抚建置》的记述与康熙《清会典》有所不同:“督抚之设,统制文武,董理庶职,纠察考核,其专任也,以右都御史、右副都御史、右佥都御史为之。故都察院在京衙门唯左。直省督抚虽加部堂衔,其院衔不去。”强调了督抚的地位与职能,可以看作是雍正元年上谕中对督抚定位的延续。与《外官》下的“督、抚统辖外僚”一句相结合,说明纂修者特别强调总督、巡抚是统辖地方文武之官。卷24《州县一》对政区的表述与康熙《清会典》基本相近,只在末尾处略有不同:“雍正二年,改直隶守道为布政使司。今备例京师及直省布政使司,并所属州县于后。”雍正《清会典》中未见“十四省”,也不用“十五省”,而是以较为模糊的“直省”替代。

  对清代新省制和新省区进行法理上的探讨和总结,直到乾隆十三年第三次修《清会典》时才进行。乾隆十二年正月,下诏新修《清会典》。次年九月,礼部尚书王安国上奏,提出了两个重要问题。一是地方高层政区的名称:

  本朝初沿明制,裁南直隶,增安徽、江苏两布政使司。厥后直隶亦设布按官,事申总督题奏,不直达内部矣,而“直省”之名仍旧。此见之寻常文字原无妨碍,惟典礼之书期垂不朽,似应核其名实。

  臣愚以为畿辅之地,或如唐之关内,义取山川形胜;或如宋之京畿,义取京师首善,恭请钦定二字佳名,以改明“直隶”之旧。其安徽等处地方,亦如唐宋之称道、称路,恭请钦定一字佳名,以改明“布政使司”之旧。此于疆域定制,原无纷更,而纪载所垂,庶几名实不爽。

  王安国注意到明朝的北直隶地区在清朝已经发生制度上的变化,不再“直隶”于六部,名不符实,因此奏请皇帝为直隶省取一个专名,为各省取一个通名。二是对督抚地位的认识,王安国认为督抚实际上已经是外官:

  今外官之制,督抚、提镇文武相维,与唐时节度使专制一方者迥异。况由京堂官出授外任,其京堂官即开缺别补,非暂差可比。予以实而靳其名,于义似无所取。臣请《会典》所载外官品级,以督抚居首,次及布按两司,庶几大小相承,体统不紊,足备盛朝典制。

  乾隆十三年九月二十七日,御批“大学士会同该部议奏”。十一月,大学士等议复:“督抚总制百官,布按皆为属吏。该尚书所奏,亦属大小相承之义。应如所奏。” 从制度上确认督抚为地方行政长官。王安国提出的第一个问题,似乎未予讨论,“直省”一词在《清会典》其他各卷中仍有使用,但在卷8《疆理》(即康熙、雍正《清会典》之《州县》)中不再出现。从王安国提出这个问题的本身,也可以看出“直省”只是清代高层政区的习称。

  乾隆二十九年,新《清会典》修成。对地方高层政区官员衙门的组成、各级政区的隶属关系、地方高层政区的名称均进行了新的规范。卷4《吏部·外官》对省政府官员衙门的组成及主要职能进行了规范:“直省设总督统辖文武、诘治军民,巡抚综理教养、刑政,承宣布政使司掌财赋,提刑按察使司主刑名,粮储、驿传、盐法、兵备、河库、茶马、屯田及守巡各道核官吏、课农桑、兴贤能、砺风俗、简军实、固封守。督抚挈其纲领,司道布其教令,以倡各府。”由此,督抚由明代的都察院堂官,转变为乾隆《清会典》规范的外官,即地方大吏。卷81《都察院》仍谓“右都御史、右副都御史,均为督抚兼衔”。笔者推测这样的设计,是为了不让督抚成为纯粹的外官(地方官),维系原有的中央与地方关系。

  卷8《户部·疆理》对地方高层政区的名称和数量进行了规范:“两京设尹,崇首善也。外列十有八省,分之为府,府领州县,直隶州亦领县,皆属于布政使司,而统治于总督、巡抚。巡抚专辖本省,总督所统或三省,或两省,又或以总督管巡抚事,或专设巡抚不隶总督。莫非因地因时而立之经制。”首先规定地方高层政区的通名为“省”,不再是明代的“布政使司”;其次明确实行府州县制度的地方高层政区的数量,除顺天、奉天两京府外,为“十有八省”,不再是旧会典的“十四省布政使司”或“直省”,从法律层面确定了顺治末、康熙初江南等三省分省的结果。

  结合上引乾隆《清会典》卷4、卷8相关条文,可以看出当时省政府的行政官员(衙门)设置是:两个(总督和巡抚)或一个(总督或巡抚)行政长官,两个主管衙门(藩司、臬司),以及多个专管道员衙门(盐捕等道员)和外派道员衙门(守巡道员)。也就是说,新建或分建一个符合乾隆《清会典》规定的省行政机构,必须配备两个(或一个)行政长官和藩司、臬司衙门,缺一不可。按照这个规范,康熙六年新分各省的督抚与布、按两司的配置已经完成,仅有江南、湖广二省的专管道员还未调整结束,省制也在这个过程中完成了从明制向清制的转换。

  乾隆《清会典》的规范对此后官修《清一统志》、政书中的相关内容起了示范作用。乾隆《清一统志》将江苏与安徽两省分开,目录中已经全部为“以上某某省”。各省的“统部”卷,有的改为“某某省”,如江苏省;有的仍为“某某统部”,如“安徽统部”、“江西统部”,并不一致。是时间仓促还是修纂者观念没有统一,有待探讨。总督、巡抚列在各省文职官之首,称“某某总督”、“某某巡抚”,不带部院衔。《清朝文献通考》之《职官考》载直省官员,首为总督、巡抚,后为学政、布政使、按察使;《舆地考》言京师、盛京而外为十八省,各省均以“省”为称,如直隶省、江苏省等。《清朝通典》之《职官典》、《州郡典》的格式基本相同。《清朝通志》之《地理略》虽然未言“十八省”,但各省也标以“某某省”;《职官略》之“直省文职”之首为总督、巡抚。《钦定历代职官表》同样将督抚列于八旗官员之后,学政、司道之前。

  结语

  通过梳理,本文可以得出以下观点。

  其一,清初江南等省分省是一个过程。分省的实质是新的省行政机构的建立,以及相应的政区划分。现代政治学认为“行政区划”是“将全国领土分级划成若干区域,并建立相应的地方各级国家机关,实行分层管辖的区域结构”。乾隆《清会典》对省行政机构的官缺设置及行政关系也有明确的规范:省级行政机构由督抚和布按两司、道员等衙门共同组成。按照这两条,探讨清初江南等三省的分省,就必须考虑整个省级行政机构(省政府)及其辖区的一分为二,而不是某个衙门或官缺的分设。三省左右藩分驻与分治,在该年只是一省之内两员布政使对区域的分管,可以说是分省、建省的开始。增设按察使司并实行分驻与分治,使得这三省布按两司的设置与其他各省形成明显差异。康熙三年的湖北、湖南,四年的陕西、甘肃,五年的江苏、安徽,这六个区域内巡抚辖区先后与布按两司辖区重合,偏沅、甘肃、江宁与安徽巡抚分别与省内分设的布政使及新设的按察使形成上下级行政关系,构成独立的行政管理体系。江南、湖广、陕西三省同时拥有两个互相独立的省行政机构(政府)和行政管理体系及其辖区,说明分省或建省事实上的完成,也标志着乾隆《清会典》记载的省制基本形成。因此,我们如果崇“实”,可以将巡抚辖区与布按二司辖区重合、巡抚与藩臬两司上下级行政体制的确立时间视为分省(建省)结束;如果尊崇传统文化中的“名正言顺”这一传统,当以康熙六年为宜,此后一些职官制度变化只是补充和完善。

  其二,三省分省的动因有所差异。江南省分藩的直接动因是为了解决苏州等府钱粮征缴这个经济问题,深层次因素是江南省的行政体系存在着先天性的不足,推动者是巡抚。江南省分藩在制度上属于“破例”,户部等对此非常慎重,巡抚两次上奏并有较为充足的理由才获朝廷批准。湖广、陕西分藩和三省增设臬司,主要由于管辖范围面积较大,推动者为言官。偏沅巡抚管辖湖南地区,下辖湖广省右布政使并移驻长沙府,是为了理顺行政关系。

  其三,分省过程中,地理形势不同是造成三省巡抚与布按两司官缺调整步骤差异的因素之一。就江南省而言,江宁府是全省政治、军事中心,在明代为“南京”,因而朝廷特别重视;苏州府虽然处于全省东南部,却是全国的财赋中心;安庆地处江北,位于江宁上游,起着屏障作用。无论是否分省,这三处在清代始终是长江下游的重要城市。一省有三个重要城市,又分驻督抚大吏,使得布按两司的驻地和辖区不易一分为二,因此多了一个布按两司辖区调整的步骤,并留下了安徽布政使长期驻扎在江宁府的后遗症。湖广分省以洞庭湖为界,长沙府城又是洞庭湖以南最大的城市,地理位置适中,因而过程最为简单。陕西分藩,一开始并不考虑布按两司与巡抚之间的行政关系,因而以藩司辖区内地理位置相对适中的临洮府城作为右藩治所。随着宁夏巡抚的裁撤,西部的甘肃、北部的宁夏等实土卫所地区的并入,临洮府城作为省城就有不太适合,因此最终选择位于临洮府城以北、处于黄河边、交通要道的兰州为省会。所以与湖广相比,陕甘多了布按两司的迁移过程。

  其四,巡抚员缺的调整与军事形势、国家宏观政策变化相关。顺治初年的巡抚设置基本沿袭明末制度,随着地方的初步安定,一些设置在原先是军事要地的区域巡抚被裁撤。凤阳、郧阳、宁夏三巡抚的裁撤,则是顺治十八年“文武并重”政策实施的结果。由于江南等三省已经设有两个布按衙门,而且江南省的江宁巡抚与安庆巡抚已经分管右、左布政使并具备了省会巡抚的某些职能,因而湖广、陕西分别保留一员区域巡抚,由其管理分驻或新设的藩臬两司。由此,巡抚的调整与藩臬两司的变化交集在一起,偏沅巡抚、甘肃巡抚得以保留并下辖藩臬两司。三省共形成以江宁、安庆、甘肃、偏沅四巡抚为行政长官、包括布按两司的四个新省级行政机构,各有独立的辖区。同时,湖广、陕西两员省会巡抚的辖区相应缩小。

  其五,明末清初的巡抚分为省会巡抚与区域巡抚,两类巡抚的职能存在着明显的差异。省会巡抚因其稳定性,辖有全省并节制布按两司,在明嘉靖后事实上是一省的行政长官。在三省分省过程中,保留下来的江宁、安徽、偏沅、甘肃等四员巡抚完成了从区域巡抚向省会巡抚的职能转变。随着其他区域性巡抚的裁撤,全国所有巡抚皆管辖布按两司并拥有相近的权责,巡抚的设置基本完成了从明制到清制的转变。省会巡抚从京官转变为外官(地方大吏)也有一个逐步认识、规范的过程。

  其六,清人对新省制、新省区的认知、认同过程是漫长的,《清会典》的规范明显滞后。一方面囿于成见,一方面又观察到一省之内巡抚、布按两司的分区而治,导致不同群体在不同的情景下会有不同的表述,因而在史料中留下互相矛盾的记载。持“分藩”观点者大多关注的是某一个职官或衙门的变化,持“分省”之说者往往关注多个职官或衙门的改变。对六省的认识亦不同步。湖北、湖南因为在康熙年间有湖广总督短暂被裁、雍正初年的分闱,陕西、甘肃因为有总督官缺及其辖区的多次调整,在雍正至乾隆初年即有较为明确的新省区认同。江苏、安徽既不分闱,总督的辖区与驻地也未调整,而且安徽藩司、江苏臬司又长期驻扎在江宁,因而认同过程较长。有人观察较为敏锐,在康熙年间已经提出“分省”之说,但他们的观点被淹没在传统的认识中,未对社会产生较大影响。

  其七,《清会典》中的制度,从理论上说应该是编纂时正在施行的制度。就某项具体制度来说,它确实是如此。但是就一些综合性制度来说,没有一个奏请、核议(或合议)、御准的立法过程,是在多项具体制度之上累积、提炼、规范后产生,受到认识的限制,往往是滞后的。因此,一些综合性制度的形成时间不能以载有该制度的《清会典》修纂时间为准,应追溯到该制度的实际形成时间。就十八省与新省制来说,不能因为始见于乾隆《清会典》,就认为它是乾隆年间才“开始”的制度,应追溯到康熙初年的形成时期。只有在了解具体职官制度变化过程的基础上,将清人对新省制的认识和规范过程一一梳理清楚,才能较为全面地理解、复原清代制度的活的、动态的变化过程。

  其八,江南等三省各衙门辖区的变动为我们了解传统社会高层政区的划分提供了一个重要案例。一般认为,政区的划分主要有山川形便与犬牙交错两种。江南左右藩辖区的第一次划分,主要依据两藩处理事务的繁杂程度,没有地理因素上的考虑。湖广、陕西的分藩,是一种近似于均分左右藩所辖府级政区数量的模式,同时兼顾山川形便,如湖北、湖南基本上以洞庭湖为界。以府级政区为单位分省,使得陕甘两省界线犬牙交错的形状最为明显。江南省增设按察使,起初以长江为界,是以山川形便为主。康熙四年江南省先后调整巡抚与藩臬两司辖区,因史料缺乏,具体情形不明。从结果来看,江宁巡抚与右藩辖七府一州,安徽巡抚与左藩辖七府三州,所辖府级政区数量相近。当时江南省长江以南有十府州,长江以北为八府州,如果仿照臬司辖区的划分方案,以长江为界,府级政区数量也相差不多。江南总督没有采用先前臬司辖区以长江为界的山川形便划分方法,可能是考虑到其他更为重要的因素,笔者推测与巡抚驻地和漕运有关。安庆是当时江南省的重要军事城市,必须驻扎巡抚,因而裁掉了相对不重要的凤阳巡抚。安庆地处长江北岸,距离淮安、徐州等府州的路程遥远,巡抚管理这些地区极为不便,因而只能南北向划出一条线。如此,运河全部在江苏境内,便于漕运管理。

  总之,清初江南、湖广、陕西三省分省不是体国经野、画野分州式的重划政区,而是清朝因地因时制宜政策的一次实践。没有整体的制度讨论或规划,不存在某个具体称为“分省”或省制改革的事件,只有数个官缺的调整;而具体官缺的调整则是经过朝廷批准,有明确的时间点。总体的省制与行政区划变化是由一系列单个官缺的变革事件累积渐变而成,有一个从开始到完成的过程。因此,就“分省”而言,很难在顺治末、康熙初找到一个确定的“分省”时间点,但可以勾勒出一个较为清晰的变化过程。此后,对新省制和新省区有不同的表述。《清会典》的规范则受认知的限制。乾隆年间新修《清会典》,王安国关于省名、督抚为外官的奏请及议奏,促进了对新省制、新省区认识的统一,并以乾隆《清会典》的规范而暂告一段落。三省分省,加强了对地方的控制,同时理顺了巡抚与布按两司的行政关系,提高了行政效率,是清朝一次成功的制度变革。本文的探讨,也揭示了在地方行政制度史的研究中,将行政区域划分、行政权力分配与各级地方政府组织这三者有机结合在一起的必要性。  

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姓名:傅林祥 工作单位:

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