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清代地方备贮银制度兴衰
2020年07月28日 08:38 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:何永智 字号

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  有清一代,直省及边疆驻防地区各级银库额设“备贮银”,专备地方急需公务。备贮银的留贮、动支与归补构成系统的地方备贮银制度。此制度肇创于康雍时期,经乾隆朝建制日臻完善。嘉道时期受财政恶化影响,制度运转渐趋失灵,几经制度重建仍以失败告终。咸丰军兴后,备贮银制度缺废致使地方财政乱象迭生,加速了清代传统财政体制的瓦解。

  制度流变及运作机制

  有清一朝,通过起运存留、协饷、奏销等财计制度,对全国实施集权式财政管理。清初由于战时筹饷,地方存留银屡经削减,经费匮绌日甚。康熙四十八年(1709),康熙帝筹划“以部库银一二千万两分贮各省库”,留作地方公用,惟此设想未及正式实行。雍正朝耗羡归公改革后,各库亏空渐弥、积帑充裕,清廷遂将备贮银理念付诸实践。

  所谓“备贮”即另款封存于银库内,不参与日常钱粮出纳,仅留备急切公务或作永久性存贮的储备之款。清制,户部银库有内、外库之别,外库出入银钱,内库常贮银百余万两“备闭城日用,永远不动”。备贮银略仿之。雍正五年(1727),清廷参酌各省钱粮多寡与道里远近,于直省藩库添设“封贮银”各数十万两不等。雍正八年,于直省府州县库添设“分贮银”,自数千至一万余两不等。其后,又于盛京户部、东北三将军衙门各库添设“备存银”,地方备贮银体制雏形初备。

  乾隆时期,随着国家财政规模与管理区域的扩张,地方备贮银体系不断扩充。清廷根据地方经济发展状况与经费需求,仍因地因时地对各库备贮银数额作以动态调整。如乾隆五年(1740)、二十七年,调整直省封贮、分贮银数。四十一年,大幅增贮直省备贮银至850余万两,较雍正时期增长15%。为巩固边疆治理、充实边储,清廷将备贮银推广至边疆地区。乾隆三十二年,于新疆驻防衙门各库添设“分储银”;四十七年,增贮盛京户部“永远存贮元宝银”一千万两。嘉道时期,清廷依军需情形对陕甘闽等省备贮银数略有微调。

  诚然,备贮银作为清朝中央委托地方各级银库留贮的储备款,“虑患”之意不言自明。相关制度明确规定,备贮银仅用于地方军需、灾赈、河工等燃眉急政,“用则预期报闻”,擅动者以侵蚀钱粮罪论;若所需实属刻不容缓,“准一面题报,一面动支”。可见,清廷严格限定备贮银动支,同时又赋予有司一定变通处理的自主权,进而保证备贮银在“宽为储备”的前提下,足以为地方财政运行提供可靠的缓冲空间。

  制度运行层面,备贮银支用后及时有序的归补是维持其制度永续性的核心一环。清廷规定,地方官须按期向户部报备备贮款存用情形,如有动支即应及时筹补,以免临事周章。在银两归补过程中,清廷通过对地方财赋的灵活调剂,确保备贮银如额归款。例如钱粮富足之省,其备贮银若经动支,清廷多酌拨该省地丁、关税等款抵补,一如“自给自足”。对于额赋有限之省或“正供少而兵饷多”的边疆地区,清廷则依照“酌盈剂虚”的效益原则,或以邻省盈余协济,或由国库拨款,足见中央财政的平衡调剂效用。

  经费百出引发制度瓦解

  乾嘉之交,清朝进入多事之秋。为供济军费、河工、赈恤等经费所需,国库存银数年内耗尽大半,地方备贮银亦支用频仍,普遍悬款未补。如川滇等省备贮银自乾隆末年筹办军务后即支用无存,陕楚诸省备贮银因嘉庆初年平定白莲教而悉数拨充军饷,江浙等省备贮银则屡次拨供灾荒赈济、河工修造等,亦所存无几。即便备贮银存贮数额最多的盛京户部亦因元宝银连年支发东三省俸饷而仅存半额。

  鉴于款项虚悬,嘉庆五年(1800),清廷宣谕开办外省捐监,即准许报捐者径赴各省藩库纳银,再以捐监银筹补亏缺最甚的藩库封贮银。开捐后,各省捐监银渐次积累,如江浙赣粤等省不数月即得银数十万两,不仅堪补封贮原额,且盈余颇多,其余各省补足原款亦指日可待。而清廷方面迫于经费支出有增无减,转而要求各省捐监银“凑至成数即行报部候拨”。以故,各省捐监银在中央财政调拨下,或为国库吸纳,或为省际协饷,封贮银归补陷入停滞。直至嘉庆十四年清廷采取折中之策,令各省捐监银“相间轮转”,每收足10万两先运解部库,续收足5万两留补封贮。然而,繁费百出客观形势使得各省捐监银、封贮银陷入“旋补旋拨”的恶性循环,存剩者屈指可数。至嘉庆末年,开捐近二十载,收银逾4000万两,而封贮银归补总额竟未过半。

  道光时期,清廷为“重库贮而垂经久”,仍采取捐监补款。未料,筹补进程因接踵而至的水患、军务而被迫中断。道光四年(1824),直隶、江浙普降久雨,诸河漫溢,清廷先后调拨数省捐监银、封贮银用以赈济灾黎、修办水利。翌年平定回疆张格尔叛乱,甘肃、新疆备贮银接连告匮,清廷亟调邻省地丁、备贮银等钱款予以接济。道光七年,为预备善后,户部奏准增贮甘肃藩库备贮银200万两,由晋陕豫等六省捐监银凑补,相关省份备贮银自此亏耗更甚。道光中叶,直省封贮银受“旋补旋拨”的牵制作用而筹补迟缓。经鸦片战争一役,清朝国库见绌,备贮银体系近乎崩溃。战事平息后,清廷再度调整策略,改令各省捐监银收足3万两先报解国库,续收3万两归补封贮。但筹补之款在入不抵出的财政实态下,往往未及足额即奉文拨用,封贮银动缺无补之情形一仍其旧。

  至道光末年,直省藩库封贮银仅存90余万两,未及原额十分之一,边疆驻防机构备存银亦仅有零星存余。太平军兴后,清朝财政急转直下,农部取资无方,更无暇顾及地方备贮银筹补。咸丰四年(1854),随着盛京户部备贮银的支用殆尽,清朝地方备贮银体系宣告瓦解。

  制度兴衰映射朝局变迁

  地方备贮银制度的兴衰隆替不仅映射出清朝中央与地方财政关系的嬗变,亦从一个侧面映射出清朝国力由盛转衰、财政由盈而绌的转变过程。康雍时期,清朝统治日趋稳定,国家帑藏日渐充盈。伴随中央、地方财政关系的调整,清廷酝酿体制改革,地方备贮银制度应运而生。其制度活力的释放,一方面有效缓解了地方需费而无帑的财政困局,另一方面则在很大程度上弥补了既有存留、协饷制度的灵活性与机动性。多重财政机制的有效配合,既解地方缓不及事之虞,亦“收办公有赖之益”。

  乾隆时期,清朝国力最为鼎盛。为完善备贮银体制,清廷开展全局性部署。在充分考量地方军务、灾赈、河工等经费急需的基础上,清廷从横向上对各库备贮银数额进行合理化配置,纵向上则不断拓展库储层级,由此促成直省、边疆各库点面铺开而相互联动的地方备贮银体系的全面成型。此外,得益于彼时充盈的国家财政以及各项财政制度的良性运转,地方备贮银在中央财政监管与调剂下长期遵循“随动即补”的运转原则,维持常态化运作。充盈而稳固的储备款为地方财政运行提供了极大的便利与保障。

  乾隆末年至嘉道时期,清朝国力盛极而衰,财政由盈而缩。在军务、灾荒与外患等合力作用下,地方备贮银有支无补,一度运转有序的备贮银体制逸出常轨。为规复旧制,清廷以捐监补款,而面对居高不下的经费支出,可观的捐监收入逐渐成为清朝维持财政运作的重要支柱。“旋补旋拨”之际,嘉道两朝持续近半个世纪的封贮银归补沦为有名无实。鸦片战争后,原本勉力支撑的地方备贮银体系被战局彻底击垮。清廷虽仍寄望于制度重建,然揆诸时势,积贮已空、补苴乏术,地方备贮银体制已名存实亡。

  道咸时期地方事务迭兴,各项经费筹解本不容刻缓,各省“悉索不遗,封储之款一空”,而备贮银体制的全盘崩摧不仅限制了地方财政缓冲机制的修复,更导致各省无从移缓就急。正如时任户部侍郎王庆云所言,“农司日以部库为优,而外省封储,置不暇问”,倘有急需,“缓急何以待之”。随着战局的演进,各省钱款截留、拖欠等财政乱象加剧,固有协饷、奏销等财政制度相继失灵。空前的财政危机之下,清朝传统财政体制逐渐瓦解。  

  

  (本文系国家社科基金重大项目“盛京城考古与清代历史文化研究”(14ZDB038)阶段性成果)

  (作者单位:中国人民大学清史研究所)

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姓名:何永智 工作单位:

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