首页 >> 中国史 >> 中国古代史
明清政府对基层社会管理的多样性 以江南市镇为中心的考察
2018年08月07日 10:25 来源:光明日报 作者:张海英 字号
关键词:基层管理;多样性;社会治安;行政管理

内容摘要:从中国古代政府的管理机构设置而言,“国权不下县”之说有一定的道理,因为中央政府(朝廷)对行政管理机构的设置与此同时,明清基层的乡里、保甲组织遵照地方政府的政令管辖民众,清查户籍,完纳赋役,维持地方治安。乡里保甲制度虽然未纳入官方正式行政系统

关键词:基层管理;多样性;社会治安;行政管理

作者简介:

  【争鸣与商榷】

  古代中国从秦朝统一以来就是一个中央(君主)集权的国家,学界以往一般认为,自隋朝中叶以降,直到清代,国家实行郡县制,政府在行政机构的设置上只到州县一级,县以下基层社会的治理主要依靠宗族乡绅,乃至于有“国权不下县”之说,又谓“国权不下县,县下唯宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”。

  从中国古代政府的管理机构设置而言,“国权不下县”之说有一定的道理,因为中央政府(朝廷)对行政管理机构的设置,基本上是到县而止,县以下几乎没有正式领俸的官员。但从另外一方面来看,国家权力在县以下的活动与控制仍十分明晰,中央政府行使权力向农民派粮、派款、拉丁、抓差在某种程度上可以说无远弗届,甚至达到了“任是深山更深处,也应无计避征徭”的程度。从政权体系的规模来看,明清县级政府中领取国家俸禄的朝廷命官人数确实非常有限,不领取俸禄或者仅领取少量津贴的行政辅助人员则为数众多,既包括国家典制明确设立的书吏和差役,又有正印官自行雇佣的幕友和长随,是地方行政系统的重要组成部分。县级政府中还有数量不少的佐杂官,他们也是朝廷命官。县级政府常常将他们派驻到重要市镇及关津险要地区,承担“分防”职责,以加强对社会的管理。这个数量庞大的县一级官(职)员群体,主要职责就是执行中央政府下达的各种任务,代表政府对基层社会进行管理。

  与此同时,明清基层的乡里、保甲组织遵照地方政府的政令管辖民众,清查户籍,完纳赋役,维持地方治安。乡里保甲制度虽然未纳入官方正式行政系统,却在地方上发挥着实际的行政效能,时人称此制有息盗贼、广教化、移风俗“三善”,“凡禁暴缉奸,化民成俗,皆由于此”。光明日报《史学》版曾围绕明清基层社会管理及其权力结构开展了热烈讨论,本文沿着这一思路,从江南市镇的视角对明清政府对基层管理形式的多样性进行一些探究。

  1.明清政府管理江南市镇的多种形式

  明清时期的江南市镇是“县下”的、具有相对独立性的工商业聚落。市镇大多不同于一般的通都大邑或其他各级行政中心城市,其行政地位介于县城与乡村之间,但许多市镇的经济地位已经超过了县城。在对江南市镇的管理上,明清政府基本上依靠传统的行政管理形式,市镇接受州县级行政机构的直接管理。“市镇统于州、县,例无设官”。在此基础上,又有一些不同层次、不同类型的管理模式。

  (一)巡检司管理

  洪武元年,明政府下令在全国各布政司所属州县设立巡检司。设置地点,多在州县以下的要害之处,包括盐池、关津附近、运河沿岸、乡村市镇等,职责以弭盗防乱为主,专门盘查诘问往来人员,如贩卖私盐者、犯人、逃军、无路引而可疑之人等。在制度设计上,巡检司算是县级政府的下属机关,相当于地方政府的治安机构,是明清政府对基层管理权下延的重要机构。巡检司的设置,也是对国家行政机构不在县下设治的突破。江南诸多市镇巡检司的设置一直延续到清代,是政府维护市镇治安稳定的重要力量。

  作为县级以下的管理机构,巡检司虽然在市镇管理的层面上起到了稽查人口、维持治安的作用,但巡检司毕竟只设从九品的末等官员,司下额定编制仅吏员一名,其下招募来的弓兵十余名,职务又往往局限于擒捕盗贼,难以承担管理市镇的繁杂任务。随着江南经济的繁荣,市镇规模不断扩大,“万民辐辏”“五方杂处”的局面不仅令治安隐患越来越多,日益繁盛的市镇经济也对管理者之职能提出更高的要求,特别是一些界跨两县或两府的大镇,面临的问题更为繁杂。而这些已远非巡检司所能胜任。因此,明中后期开始,政府不得不打破原有的行政层级模式,在一些比较大的市镇直接委派府、县级别的官员驻镇管理。

  (二)委员管理

  明清时期,江南一些规模比较大的市镇中多有政府直接委派的县丞、主簿等佐贰官坐镇管理。以苏松地区为例,明清苏松地区委派县级官员予以管理的市镇主要有:地属元和、昆山、新阳三县的甪直镇(元、昆、新县丞厅),地跨元和、吴江、青浦三县的章练塘镇(元、江、青县丞厅),吴江县盛泽镇(吴江县丞),吴县木渎镇(县丞驻),奉贤县四团镇(县丞驻),高桥镇(奉贤县丞驻此,后移驻四团镇;宝山县丞驻),金山朱泾镇(金山县丞驻),青浦七宝镇(县丞驻),青浦南翔镇(分防县丞驻),枫泾镇(娄县巡检署、嘉善县主簿驻)等;嘉湖地区设立县级官员加强管理的大镇主要有浙江湖州府归安县的菱湖镇(归安县主簿移驻),秀水县的新塍镇和嘉兴府嘉善县的西塘镇(亦称斜塘镇,县丞驻)。驻镇县丞官正八品,其职责主要以维护治安为主。

  县丞、主簿等佐贰官驻镇,在制度安排上具有重要意义。明代县级地方官建置主要是知县、县丞、主簿、典史若干人。其中,知县正七品,掌一县之政,“凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼,皆躬亲厥职而勤慎焉”。县丞正八品,主簿正九品,均为知县佐官,县丞设一人,主簿无定员。具体分工是,“县丞、主簿分掌粮马、巡捕之事”。清代知县基本职责与明代类似。“州佐贰为州同、州判,县佐贰为县丞、主簿,所管或粮、或捕、或水利。凡府州县之佐贰,或同城,或分防。其杂职内之巡检皆分防管捕,或兼管水利”。州县佐贰官作为制度设计的一部分,承担着相关的管理职责。以往学界大多认为州县佐贰官地位卑微,故而研究不够充分。但从明清江南市镇佐贰官的理政实践看,驻镇县官的职责范围比较广,涉及治安管理,教化民众,奖劝善事,督催赋役,还要关注兴修水利等事务。史料所载的诸多留有佳绩的县丞事例表明,县丞的移驻,对维护市镇的治安稳定,淳朴教化民风,促进经济发展均起到了重要作用。

  清代法律规定,不允许佐贰官和杂职官受理诉讼,时称“法令刑名钱谷,盗贼之大者,民词之重者,(佐贰)不得一问”。这一规定在江南地区并没有严格执行,江南市镇的驻镇县丞也时常参与诉讼审理。如乾隆三十三年任县丞的史尚确驻盛泽时,“判决民事,和颜讯结,两造皆服。署震泽县,催征不用一杖,谆切晓谕,依限输纳,弗任吏胥需索分毫”。现已整理出来的大量明清江南碑刻资料中,多有市镇治安恶化、脚夫无赖欺行霸市、扰累商户等记载,对此,明清政府处理的基本程序是:首先由镇民或商人联名呈词到县、府,阐述原委,经更上一级(道或抚或督,甚至道、抚、督联合)批示,令下属查勘属实之后,由府(或县)“勒石永禁”。很多情况下,则由知县连同县丞、主簿一起出面颁布告示。由此可以看出,江南市镇中的驻镇县丞实际上成为国家机构的管理职能在县以下基层单位的直接实践者,弥补了市镇中缺乏政府行政管理机构的不足。

  (三)设官驻镇管理

  对于一些体量特别大的市镇,明清政府还设置专官来进行治理。像苏州府的同里镇,吴县周庄镇,湖州府的南浔镇,地跨杭州、湖州二府的塘栖镇、沿海港口乍浦镇和地跨湖州、嘉兴二府的乌青镇,政府便派遣府厅级官员(同知或通判)驻镇进行管理。

  同知驻镇,在制度安排上同样具有重要意义。按清代规定,同知,“凡主管一事而不授以正官之名,则谓之知某事。……明、清之制,各府同知为正五品官,与通判分掌清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事,而府之辖境若过于辽廓,亦往往以同知分驻”。例如,任职乌镇的“湖州府添设同知”,其职责是“专一缉捕盗贼,兼管水利、盐法,随便受理词讼,禁革奸弊。附近府县地方悉听约束,抚按衙门不得别项差委”。可见,派驻乌镇的湖州府同知,执事权限涉及治安、诉讼、民情、水利、盐法等层面,并可超越府县一般的常规约束。

  作为府级的特派官员,督捕同知配备的主要人员涉及经制典吏、经制书办、额设清书、额设招书、门子、快手、帮役、皂役、民壮、捕役、水手、轿夫名、军健等共104名。从人员结构上看,这是一支庞大的治安管理队伍。当然,湖州府同知的驻镇,不仅仅是针对乌青镇本身的治安,它更多的是要面对乌镇周边二府、七县广袤的湖荡水域,要负责乌青镇及其周边乡村与水域的安全。但在行政建置上,乌青镇以一个县级以下的市镇而获驻高于知县品秩的同知,并且配备了如此庞大的管理队伍,实已超出了政府对县级以下基层单位的常规管理模式,这是明清政府对县以下基层行政管理形式上的重大改革,反映了其行政管理体系的灵活性。

  从史料记载来看,除“缉捕盗贼”以维护正常的社会治安秩序之外,许多驻镇官员在教化民众方面也是卓有成效的。以传统为官标准而言,这些官员基本上履行了其“平盗贼、整吏蠹、兴水利、隆教化”的职责,身体力行承担着融合国家行政体系与地方基层发展的重要职责,行使了县级行政体系的部分行政职能,体现了在传统国家行政框架之下,政府行政机构对基层社会的有效治理。

作者简介

姓名:张海英 工作单位:复旦大学历史系

职称:教授

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:田粉红)
W020180116412817190956.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
QQ图片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们