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【文萃】张亦冰:北宋三司与宰相职权关系新探
2019年03月31日 08:41 来源:《史学月刊》2019年第1期 作者:张亦冰 字号
关键词:古代君主;三司;国家政务;

内容摘要:切实考察各机构围绕国家政务的分工与互动机制,思考君主旨意如何影响三司的行政运作,或更有助于厘清北宋国家机器中三司、宰相的职权关系与各自角色,进而理解中国帝制后期中枢权力结构的演变。如果说,“使职”在政务运作中的特点,体现为决策、执行一体化以及奉行君主命令的直接性,那么三司在国家财务行政中,当兼具奉行宰执指令之“有司”与直接听命于君主之“使职”的双重特点。从这一意义上看,君主保持三司兼具“有司”与“使职”的特性,即可根据不同事由、目的,或将政务直接下三司、二府商议并执行,或下二府商议后转达三司处理,体现了君主出令的多元选择,也反映了君主对三司相关政务处置主导权的掌控。

关键词:古代君主;三司;国家政务;

作者简介:

  宋人曾将宰相、三司的分工,表述为“宰相主民”“三司主财”,二者“各不相知”。这一归纳,貌似简洁明快,实则颇为含混,以至于成为学界聚讼的起点。切实考察各机构围绕国家政务的分工与互动机制,思考君主旨意如何影响三司的行政运作,或更有助于厘清北宋国家机器中三司、宰相的职权关系与各自角色,进而理解中国帝制后期中枢权力结构的演变。

  一 作为“有司”的三司

  郑獬在熙宁元年(1068年)所上《论责任有司札子》、皇祐二年(1050年)时任三司长官田况上仁宗《会计录》和治平四年(1067年)三司长官张方平向神宗奏论国计,都曾对当时君主、二府、有司在日常行政中的分工状况有描述,均反映了在理念与实践中二府与有司的角色差异。这种差异,主要体现在政务层次与决策流程方面。就政务层次而言,二府主掌军国大政,“有司”负责日常庶务;就决策流程而言,二府多具裁决权,有司则具体执行二府指令。进一步看,二府、三司之政务层次及决策流程分工,更与政务内容密切相关,如调整“赋敛”“支给”之类的政务,涉及制税权、蠲免权等内容,其决策似须由宰相主导;而如簿书勘验、审核出纳之类日常细务,则由三司负责处理。

  此外,时人虽目三司为“有司”,但同时承认,在实际决策中,二府宰执对其多有依赖。如范镇、蔡襄为改变“制国用之职不在中书”之局面而进奏,反映了当时宰执理财不力的现实。表面看来,这一论断与田况、张方平等对二府裁决权的强调截然对立,然细究二者之差异,主要在于侧重点不同——与其说各家对三司、宰执关系的定位有所分歧,毋宁说是从理念中的“职权”与现实中的“能力”两个层面,反映了二者关系的不同面相:田况、张方平受困国计之窘,故特别强调裁决权操诸宰执而非三司,不应由三司独任国计之责;至于范镇、蔡襄等所言宰执不知钱谷出入之弊,并非否定其“制国用”之权,而是从“能力”角度,阐述宰执对财政收支缺乏知情权,须依赖三司。

  二 三司的“使职”行政特点

  财政决策是否经由宰执,决策结果是否由宰执裁断,其决定权终操诸君主之手。倘若君主与三司之间存在不经宰执的信息沟通及出令渠道,那么三司的角色就不仅仅是局限于奉行宰执指挥的“有司”,其对财政决策结果的影响也可能超越宰执。笔者拟就三司直接奉行君主诏旨的两种方式加以考察,主要包括御前会议取旨以及奉行君主批状、传宣、内降。

  1.御前会议取旨

  三司直接承受圣旨的渠道之一,为所属官员参加御前会议。北宋可以参加御前会议且获得君主政务处置旨意之“有司”,并不限于三司。但相比其余诸司官员,三司参与御前会议具有以下两方面的特点。其一,参会的频繁性与稳定性。其二,取旨与执行联系的紧密性。

  三司不但能通过御前会议直接面奏取旨以施行政务,且其奏对频率稳定、时间相对充足,可与君主展开直接面充分的沟通,这就为三司发挥信息优势、解说自身观点、影响政务决策提供了机会,其中典型案例当属大中祥符元年(1008年)三司使丁谓与真宗论封禅开支事。

  在御前会议决策、取旨过程中,三司与二府角色颇为相似,而较其他诸司不同:一方面,垂拱殿常朝中,三司参与的频率较高,班次仅次于二府,奏对时间较为充足,可由此向君主充分阐明自身意见,影响君主决策,并直接承受其诏旨;另一方面,就执行而言,三司只需复奏,即可将所获诏旨直接行下,体现出决策、执行一体化的特点。

  2.奉行内批、内降及传宣

  除常朝中的奏对与承受圣旨,三司还通过内廷所下内批、内降及传宣奉行君主旨意。内廷批出的章奏,即为“内批”。君主经银台司下达批状的主要对象,即二府与三司。换言之,三司系诸司中仅有的可与二府一道直承君主批状的机构,这也凸显了其在诸司中的独特地位。内降,指君主不经外朝草诏程序,经由宦官下达二府、诸司的指示;传宣,多由宦官以口传或文书形式向各机构下达君主旨意,命其奉行。

  君主直接内降、传宣指挥三司,时人多有批评,认为以王言指挥“有司”琐事,不但导致君主与有司权责划分不明,施政效果不佳,还会造成号令数改,有损主威。如庆历七年张方平即对频繁以内降、传宣指挥三司,乃至“一日数次”的现象进行了批评。此后宰相对内降指挥三司的干预制度化,不过其方式是剥夺了三司对内降直接复奏之权,以便对内降之内容加以审核。

  三司在国家政务运行中具有特殊地位。一方面,其为二府之下“有司”,须奉行宰执指挥;但另一方面,三司又可通过多种渠道,不经由二府直接奉行圣旨。三司之所以具有如此地位,大约因其自五代藩镇财使发展而来,在政务执行中,其与君主决策关系较为直接,具有使职之特点。

  三 余 论

  文献中“宰相主民”“三司主财”这类“权力分立”说,多系宋人之大略归纳。相比之下,北宋中期任职三司的官员,如田况、张方平等,往往基于自身经验与责任压力,强调宰相既总军国大计,二府“共司邦计之出入”,理应加强对“国用”的知情权,而三司职掌,当以“常程庶务”为主。以上两种说法,一方面反映了宋人基于不同立场对于三司角色所做的不同定位,另一方面也反映出三司与宰相权力、能力间存在落差,定位二者关系,侧重不同,结论自然各异。

  事实上,在实际政务运行中,三司多须报请宰相决策,奉行指挥,方得行遣。尤其在涉及军国大计决策中,宰相仍居主导地位。从这一角度看,三司是奉行宰相决策指令的“有司”。虽然三司政务范围较他司更广,参与谋议的机会相对较多,但就决策层次而言,并不能改变其作为“有司”的本质。

  但就与君主的关系而言,除二府宰执外,三司系少数具有稳定面奏取旨渠道之“有司”,可就本司相关政务乃至军国要务,与君主进行讨论,直接取旨行下。如果说,“使职”在政务运作中的特点,体现为决策、执行一体化以及奉行君主命令的直接性,那么三司在国家财务行政中,当兼具奉行宰执指令之“有司”与直接听命于君主之“使职”的双重特点。

  北宋三司兼具“有司”“使职”的复合性特点,或与其自五代藩镇使职机构演进而来有关。三司的上述特点之所以能长期保持,应与北宋前期君主权力运作方式有关。真宗、仁宗二朝,通过制定法规,完善决策流程,君主独断政务的范围有所缩小,分解了部分政务的处置权。就君主而言,虽然随着政务增多,其必须对政务处理进行分流,但在裁决及指令下达过程中仍力图保持主导地位;而这种主导性,很大程度上即表现为对政令下达渠道与对象的机动选择权。从这一意义上看,君主保持三司兼具“有司”与“使职”的特性,即可根据不同事由、目的,或将政务直接下三司、二府商议并执行,或下二府商议后转达三司处理,体现了君主出令的多元选择,也反映了君主对三司相关政务处置主导权的掌控。

  三司兼具“有司”与“使职”双重特点,也导致政务运作中其与宰执互动不尽顺畅。三司作为“有司”,本应奉行宰相指挥,当其不经宰相,直接承受君主诏旨,难免政出多门。作为政务裁决者,宰相较之于三司,其理财的权、能存在落差,这在相当程度上影响了决策的合理性。

  (作者单位:中国人民大学历史学院。《史学月刊》2019年第1期。中国社会科学网 崔蕊满/摘)

作者简介

姓名:张亦冰 工作单位:中国人民大学历史学院

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