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唐代前期“统收统支”财政体制与国家治理
2021年09月15日 14:59 来源:《史学集刊》2021年第5期 作者:陈明光 字号
2021年09月15日 14:59
来源:《史学集刊》2021年第5期 作者:陈明光

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  国家财政管理体制是规范中央政府与地方政府之间财政关系的法律制度安排。在中国古代财政史上,唐代的国家财政管理体制具有独特的历史地位。唐代前期实行的“统收统支”体制,是中国古代第一个法制规范相当齐备的高度中央集权的国家财政管理体制;唐代后期实行的“划分收支,分级管理”体制,则是中国古代第一个地方财政收支挂钩,成为真正意义的一级财政主体的国家财政管理体制。唐代前后期实行的不同国家财政管理体制,对国家治理的影响也不同。本文拟略论唐代前期的“统收统支”财政体制的基本内涵,以及该体制对国家治理的影响。

  一、唐代前期“统收统支”财政管理体制的法制形式

  作为大一统的王朝,唐朝前期实行的是高度中央集权的政治体制。与此相应,财政上实行高度中央集权的财政管理体制。唐朝前期的这种财政管理体制,借用现代财政学的概念,可以称为“统收统支”体制。

  “统收统支”是当代中国曾经实行过的一种主要用于规范中央与地方的财政收支关系的管理体制。其基本内涵是:财政收支的范围、标准、办法等都由中央统一制定,地方组织的一切收入全部归属中央支配;地方所需要的支出由中央核拨,支出结余全部归属中央。其本质特征,一是国家财政收支的支配权高度集中在中央,二是地方政府因收支不挂钩而不是真正意义上的一级财政主体。根据有关史实判断,笔者认为唐朝前期国家财政管理体制符合“统收统支”体制这一概念的基本内涵。

  (一)唐代前期“统收”的法制形式

  唐代前期“统收”的法制形式,主要表现为租庸调、地税和税钱[①]等国家税法的立法权和司法权都集中在中央。租庸调制首次颁布于武德二年(619),经过多次的修订,形成开元二十五年(737)颁行的《赋役令》。[②]地税首次颁布于贞观二年(628),后来也有过修订。开元二十七年(739)修成的行政法典《唐六典》收录了租庸调、地税和税钱的主要税制内容,明确规定税收立法权由中央尚书省户部的户部司掌握。其中,租庸调和地税采用中央制定的统一税率,直接限定了每个丁男和每亩田地的名义税负。税钱则由中央实行全国税负总量控制。永徽年间颁行的《唐律疏议》,针对纳税主体和征税主体的税务违章都有量刑规定,从司法的角度强调了对“统收”原则的维护。例如,针对作为征税主体的官员,律文规定:“诸差科赋役违法及不均平,杖六十。若非法而擅赋敛,及以法赋敛而擅加益,赃重入官,计所擅坐赃论;入私者,以枉法论;至死者加役流。”[③]对此,“疏议”解释说:

  依《赋役令》:“每丁,租二石;调图片、绢二丈,绵三两,布输二丈五尺,麻三斤;丁役二十日。”此是每年以法赋敛,皆行公文,依数输纳。若临时别差科者,自依临时处分。如有不依此法而擅有所征敛,或虽依格、令、式而擅加益,入官者,总计赃至六匹,即是重于杖六十,皆从“坐赃”科之……称“入私”,不必入己,但不入官者,即为入私。[④]

  总之,在“统收统支”体制下,地方政府除了严格依照国家税法组织税收,没有任何可以自主征收的合法收入。

  (二)唐代前期“统支”的法制形式

  “统支”的主要表现,是每年全国各级军政部门的财政支出项目和支出计划都由中央规划安排,下达地方政府执行。其法制形式集中地体现在《唐六典》之中。按该书卷三记载,“统支”的最高财政主管部门是尚书省户部属下仓部、金部和度支这三个司。仓部、金部负责制定各级军政部门财政支出的支出标准。度支司则“掌支度国用、租赋少多之数,物产丰约之宜,水陆道路之利,每岁计其所出而支其所用”,[⑤]即负责编制和下达全国的财政年度支出计划,并据以安排全国收入税物的统一调配。

  不同于现代财政调配的对象绝大部分是货币,唐朝前期财政调配的主要是粮食、布帛等实物税。度支的调配原则是:“凡物之精者与地之近者以供御,(谓支纳司农、太府、将作、少府等物。)物之固者与地之远者以供军。(谓支纳边军及诸都督、都护府。)”[⑥]对此,杜佑在《通典·赋税下》记载的天宝计账是有力的文献佐证,他写道:

  按天宝中天下计帐……其度支岁计,粟则二千五百余万石,(三百万折充绢布,添入两京库。三百万回充米豆,供尚食及诸司官厨等料,并入京仓。四百万江淮回造米转入京,充官禄及诸司粮料。五百万留当州官禄及递粮。一千万诸道节度军粮及贮备当州仓。)布绢绵则二千七百余万端屯匹(千三百万入西京,一百万入东京,千三百万诸道兵赐及和籴,并远小州使充官料邮驿等费。)钱则二百余万贯。(百四十万诸道州官课料及市驿马,六十余万添充诸军州和籴军粮。)[⑦]

  度支司编制和下达全国“统支”年度计划也采取法制形式。其法定程序,先是依法自下而上地采集各级军政部门的支出需求信息,此即“八月都帐”制度。按规定,各级军政部门须于每年八月上旬向度支申报本部门当年的财政结余,以及下一年度的财政开支预计;[⑧]然后对“八月都帐”加以汇总,根据岁入的可能和支出缓急做出统筹安排;最后以“旨符”的公文形式下达各地。出土的唐朝文书《仪风三年度支奏抄》就是珍贵的实物证据。[⑨]由于每年的“旨符”须逐项逐州抄写,人力物力耗费巨大,开元二十四年(736)三月,户部尚书、同中书门下李林甫上书建议加以改革。他说:

  租庸、丁防、和籴、杂支、春彩、税草诸色旨符,承前每年一造。据州府及诸司计,纸当五十余万张,仍差百司抄写,事甚劳烦。条目既多,计检难遍,缘无定额,支税不常,亦因此涉情,兼长奸伪。臣今与采访使朝集使商量,有不稳便于人,非当土所出者,随事沿革,务使允便,即望人知定准,政必有常。编成五卷以为常行旨符。省司每年但据应支物数,进书颁行。每州不过一两纸,仍附驿送。[⑩]

  经玄宗批准,此后“统支”年度计划的下达,就改为常规性的《度支长行旨》五卷[11]加上度支当年另外编制的少数“旨条”相结合的形式。

  开元天宝年间的边军军费,是唐朝前期的大宗财政支出项目之一,是“统支”的典型事例。《通典》卷一七二《州郡典·序目下》记载,开元天宝年间,“大凡镇兵四十九万人,戎马八万余匹。每岁经费:衣赐则千二十万匹段,军仓则百九十万石,大凡千二百十万”。[12]《通典·赋税下》天宝度支计账也有每年供给边军人马粮料上千万石的安排。[13]按《唐六典》规定:“凡天下边军,皆有支度之使,以计军资、粮仗之用。每岁所费,皆申度支而会计之,以《长行旨》为准。(支度使及军州,每年终,各具破用、见在数,申金部、度支、仓部勘会。)”[14]可见“支度使”执行的是度支司下达的《长行旨》开支计划,并接受中央财政部门的审计。敦煌出土的《唐天宝四载河西豆卢军和籴会计牒》在记录和籴粮食总数之后,写道:“其斛斗收附去载冬季军仓。载支粮账,经支度勾,并牒上金部、比部、度支讫。”[15]这证明边军的财政开支处于尚书户部和刑部之比部的共同监督之下。

  (三)有关唐代前期“统支”的两个问题

  第一,关于税物调配的留当道、留州。从上引天宝度支计账可以看出,度支对全国税物的调配,从中央的角度看,有上供、留当道、留州三种方式;若以州为单位则可归纳为留州与外配两大类。这种调配旨在避免实物税征收之后若统一逐级上缴再统一下拨所造成的“劳烦”,即大大增加财政调配成本。无论是留当道还是留州的税物,其支配权仍然集中在中央。正如上文已说明的,中央以各种法令和公文形式对留当道、留州的税物数量及其支出加以制度规范和指标限制。因此,留当道、留州仍然属于“统支”体制。[16]按唐令规定,各州税物“若外配之后,损阙不充数,及增减废置,入城镇输纳早晚,须别回改者,度支申奏处分”。[17]“别回改”是对税物外调计划的临时调整,权限也由度支掌握。

  第二,关于“且申且给”和“先用后申”。对于地方一旦发生超出“统支”年度常规安排的临时性支出需求,唐中央通常采取“待报而后给”的方式。例如,灾后赈济。唐朝前期规定由各州司仓参军管理以地税为仓粮来源的义仓,“以备凶年”,“将为赈贷,先申尚书,待报然后分给”。[18]

  不过,唐朝前期《仓库令》也规定:“诸应给公粮者,皆于随近仓给。其非应给公粮,临时须给者,在京申省,听报乃给;外州者,且申且给。”“诸仓库给用,皆承尚书省符。其供给所须及在外军事要须速须给,并诸州依《式》合给用,先用后申”。[19]这是唐中央赋予地方军政部门在特定条件下,其支出可以有一定的灵活性。但是只限于外州“临时须给”公粮,以及宫廷、军需的“须速须给”等情形, 并且必须符合既有的支出规范即“依《式》合给”。[20]此外,开元二十八年(740)正月,玄宗下敕:“诸州水旱,皆待奏报然后赈给,道路悠远,往复淹迟,宜令给讫奏闻。”[21]可见无论是“且申且给”“先用后申”,还是“给讫奏闻”,都处于中央的法令制约之下,仍然是属于“统支”体制下的支出行为。

  二、唐朝前期“统收统支”财政管理体制对国家治理的影响

  唐朝前期“统收统支”体制对国家治理的有利影响,最主要的可概括为以下三点。

  第一,有利于中央运用财政手段对社会经济进行宏观调控。典型的事例,如开元二十五年(737)三月,玄宗下诏宣布实行“折纳”新措施。敕称:

  关辅庸调,所税非少,既寡蚕桑,皆资菽粟,常贱粜贵买,损费逾深。又江淮苦变造之劳,河路增转运之弊,每计其运脚,数倍加钱。今岁属和平,庶物穰贱,南亩有十千之获,京师同水火之饶。均其余以减远费,顺其便使农无伤。自今以后,关内诸州庸调资课,并宜准时价变粟取米送至京,逐要支用。其路远处不可运送者,宜所在收贮,便充随近军粮。其河南北有不通水利,宜折租造绢,以代关中调课。[22]

  按此规定,关内诸州的课口把原来交纳纺织品的庸、调改为折纳粟米;河南、河北不通水运之州的课口,把原来交纳的租粟改为折纳绢布。这一折纳方案是基于关中平原与黄河下游地区的优势产业不同而制定的。唐代关中平原的粮食种植业发达,家庭副业普遍为种麻织布,而非养蚕织绢;黄河下游地区虽然粮食种植业与蚕桑丝织业都相当发达,但不通水运之州运输笨重的租米入关会使税收征管成本加重。实行新的折纳方案之后,关内和河南、河北诸州的众多课口所交纳的税物,更多地可以取自自己生产的农副产品,大大减少了通过市场交换以获得部分纳税“本色”而增加的实际税负,显然有利于促进这些地区的不同优势产业的发展。

  再如,开元年间完善了常平仓制度。《唐六典》规定:“岁丰则出钱加时价而籴之,不熟则出粟减时价而粜之,谓之常平仓。”[23]开元七年(719)六月,玄宗下诏确定的常平钱管理制度为:“关内、陇右、河南、河北、河东五道,及荆、扬、襄、河南、图片、绵、益、彭、蜀、资、汉、剑、茂等州,并置常平仓。其本,上州三千贯,中州二千贯,下州一千贯。每籴,具本、利与正仓账同申。”[24]可知常平仓的运营本钱由国家财政统一下拨,由各州按中央下达的加价或减价指标进行籴粜操作,如同正仓一样接受中央的财务审计。常平仓作为一项事关国家治理的“统收统支”财政措施,如果运营得当,可以较好地发挥保护小农经济、维护社会安定的作用。

  第二,有利于集中财力履行国家的公共职能,特别是履行对外防御职能。上述唐朝前期边军日常军费的统筹安排,特别是发生大规模战争时巨额战费的供给和繁重的后勤保障,都有赖于“统收统支”体制的运行。例如,唐肃宗主持平定安史之乱时,陆贽对德宗说:“缘边之备犹在,加以诸牧有马,每州有粮,故肃宗得以为资。”[25]

  第三,有利于加强惩处财政收支中的贪赃枉法行为的政府治理。对此,《唐律疏议》有不少刑律规定。例如,前引《唐律疏议》卷一三《户婚律》关于“若非法而擅赋敛,及以法赋敛而擅加”的律文和“疏议”的解释,说明唐律对官吏不依国家税法,“擅有所征敛”,要以“坐赃论”或“枉法论”论处。再如,卷一五《厩库律》规定:“诸有所输及出给,而受给之官无故留难,不受不给者,一日笞五十,三日加一等,罪止徒一年。门司留难者,亦准此。若请输后至,主司不依次第,先给先受者,笞四十。”对此,“疏议”解释说:“有应输官之物及官物应出给与人,而受物出给之官无故留难,不受不给者,一日笞五十,三日加一等,罪止徒一年。而受给门司留难者,亦准受给官司之法,故云‘亦准此’。若请输后至,官司不依次第先受给及请输前至,后给受者,笞四十。”[26]这是对官吏在财政支出中违法行为的惩处规定。

  必须指出,唐朝前期“统收统支”是以皇权为核心的高度中央集权的国家财政管理体制。《唐六典》规定了皇帝发布命令的七种书面形式,其四为“发日敕”,“谓御画发敕也”。其内容包括“增减官员,废置州县,征发兵马,除免官爵,授六品已下官,处流已上罪,用库物五百段、钱二百千、仓粮五百石、奴婢二十人、马五十匹、牛五十头、羊五百口已上则用之”。[27]这说明达到一定数额的每笔财政支出必须获得皇帝的书面批准。再如,唐令规定,度支编制下一年度的财政支出预算计划之后,必须于当年“十月三十日前奏讫”,[28]即最终要经皇帝审批。因此,若从财权分配的角度来看,唐朝前期“统支”的最高决策权掌握在皇帝手中。

  这种以皇权为核心的高度中央集权的“统支”体制,在运行中对国家治理最明显的不利影响,是不利于调动地方官员参与国家治理事务的积极性和主动性。例如,在修建水利公共工程方面。《唐律疏议》卷一六《擅兴律》规定:“诸有所兴造,应言上而不言上,应待报而不待报,各计庸,坐赃论减一等。”对此《疏议》进一步解释说:“修城郭,筑堤防,兴起人功,有所营造,依《营缮令》:‘计人功多少,申尚书省听报,始合役功。’或不言上及不待报,各计所役人庸,坐赃论减一等。其庸倍论,罪止徒二年半。”[29]这就会在突发严重水灾时延误地方官员做出及时响应,贻误最佳救灾时机。据《新唐书》卷一二七《裴耀卿传》载,裴耀卿出任宣州县刺史时,“前此大水,河防坏,诸州不敢擅兴役。耀卿曰:‘非至公也。’乃躬护作役,未讫,有诏徙官。耀卿惧功不在,弗即宣,而抚巡饬厉愈急。堤成,发诏而去”。[30]这一政绩被当地人“立碑颂德”,却也暴露了“统支”体制在地方治理上存在的缺陷。再如,在赈灾方面。如上所述,唐朝前期对义仓长期实行“将为赈贷,先申尚书,待报,然后分给”[31]的“统支”管理方式。因此,州县长官不能自主决定开仓赈贷的时机。高宗上元初(674),员半千任武陟县县尉,“属频岁旱饥,劝县令殷子良开仓以赈贫馁,子良不从。会子良赴州,半千便发仓粟以给饥人。怀州刺史郭齐宗大惊,因而按之。时黄门侍郎薛元超为河北道存抚使,谓齐宗曰:‘公百姓不能救之,而使惠归一尉,岂不愧也!’遽令释之”。[32]这一按劾处理事件也暴露了“统支”体制在地方赈灾时存在的制度缺陷。当时,通常采取由朝廷派出专使到受灾州县主持开仓赈济的形式。仪凤二年(677)五月,河南、河北旱灾,高宗下令派遣御史中丞崔谧等人分道存问赈给。侍御史刘思立上疏说:“今麦序方秋,蚕功未毕,三时之务,万姓所先。敕使抚巡,人皆悚忭,忘其家业,冀此天恩,踊跃参迎,必难抑止,集众既广,妨废亦多,加以途程往还,兼之晨夕停滞。既缘赈给,须立簿书,本欲安存,却成烦扰……望且委州县赈给,待秋后闲时,出使褒贬。”[33]史称:“疏奏,谧等遂不行。”[34]这一特例同样说明“统支”体制在地方赈灾时存在着降低赈给的社会效益之弊。直到开元二十八年(740)玄宗才下令做出“给讫奏闻”的制度性调整。不过,从有关史实来看,各种官仓的赈贷通常还是需要待皇帝下诏之后才能进行,[35]赈贷往往不能及时救急。

  总体上看,唐朝前期“统收统支”的财政管理体制对于国家治理的影响利大于弊。唐朝前期经过贞观之治、永徽之治,到开元之治,律、令、格、式等各类法制建设取得空前进展,各级政府机构运转比较顺畅有效,吏治长期比较清明,农业经济从隋末唐初的凋敝逐渐发展至天宝年间的空前繁荣,社会秩序从隋末唐初的动乱趋向长期比较安定。唐朝前期国家治理取得的这些显著成效,与建立“统收统支”的财政管理体制并且长期有效地运行是分不开的。 

  作者简介:陈明光,厦门大学历史学系教授、博士生导师,研究方向为汉唐史、中国古代财政经济史。

  *国家社会科学基金重大项目“中国古代财政体制变革与地方治理模式演变研究”(17ZDA175)的阶段性成果。

  [①]按,税钱,学界多称为户税。其实,从国家税法的法律用语考察,无论是唐朝前期或者是两税法时期,“户税”只是俗语,“税钱”才是法律用语,是该税种的正式名称。参见陈明光:《“法言法语”与唐代的“税钱”“户税”》,武汉大学中国三至九世纪研究所编:《魏晋南北朝隋唐史资料》第四十二辑,上海古籍出版社2020年版,第135-142页。

  [②]参见天一阁博物馆等:《天一阁藏明钞本天圣令校证(附唐令复原研究)》下册,中华书局2006年版,第264-266、268-275页。

  [③](唐)长孙无忌等撰,刘俊文点校:《唐律疏议》卷一三《户婚律》,中华书局1983年版,第251页。

  [④](唐)长孙无忌等撰,刘俊文点校:《唐律疏议》卷一三《户婚律》,第252页。

  [⑤](唐)李林甫等撰,陈仲夫点校:《唐六典》卷三“度支郎中员外郎”条,中华书局1992年版,第80页。

  [⑥](唐)李林甫等撰,陈仲夫点校:《唐六典》卷三“度支郎中员外郎”条,第80页。

  [⑦](唐)杜佑:《通典》卷六《食货志六》,中华书局1988年版,第111页。

  [⑧]参见李锦绣:《唐代财政史稿》(上卷)第一分册,北京大学出版社1995年版,第27-29页。

  [⑨]参见[日]大津透著,苏哲译:《唐律令国家的预算——仪凤三年度支奏抄·四年全金部旨符试释》,《敦煌研究》,1997年第2期;李锦绣:《唐代财政史稿》(上卷)第一分册,第30-36页。

  [⑩](宋)王溥:《唐会要》卷五九《度支员外郎》,中华书局1955年版,第1020页。

  [11]按,《新唐书》卷五八《艺文志二》“刑法类”著录有“《度支长行旨》五卷”(中华书局1975年版,第1497页)。

  [12](唐)杜佑:《通典》卷一七二《州郡二·序目下》,第4479页。

  [13]参见(唐)杜佑:《通典》卷六《食货志六》,第111页。

  [14](唐)李林甫等撰,陈仲夫点校:《唐六典》卷三“度支郎中员外郎”条,第81页。

  [15]参见[日]池田温著,龚泽铣译:《中国古代籍帐研究》,录文第211件,中华书局2007年版,第321页。

  [16]参见孙彩红、陈明光:《唐宋财赋“上供、留使、留州”制度的异同》,《安徽师范大学学报》,2004年第6期。

  [17]天一阁博物馆等:《天一阁藏明钞本天圣令校证(附唐令复原研究)》下册,第391-392页。

  [18](唐)李林甫等撰,陈仲夫点校:《唐六典》卷三○《三府·督护·州县官吏》,第748页。

  [19]天一阁博物馆等:《天一阁藏明钞本天圣令校证(附唐令复原研究)》下册,第495页

  [20](唐)李林甫等撰,陈仲夫点校:《唐六典》卷三○《三府·督护·州县官吏》,第748页。

  [21](宋)王溥:《唐会要》卷八八《仓及常平仓》,第1613页。

  [22](宋)宋敏求编,洪丕谟等点校:《唐大诏令集》卷一一一《关内庸调折变粟米敕》,学林出版社1992年版,第531页。按,“不通水利”,《唐六典》卷三“户部郎中员外郎”条注文所引开元二十五年敕文为“不通水运州”。参见(唐)李林甫等撰,陈仲夫点校:《唐六典》卷三“户部郎中员外郎”条,第65页。

  [23](唐)李林甫等撰,陈仲夫点校:《唐六典》卷三○《三府·督护·州县官吏》,第748-749页。

  [24](宋)王钦若等编撰:《册府元龟》卷五○二《邦计部·常平》,台北中华书局影印本,1967年,第6021页。

  [25](唐)陆贽著,王素点校:《陆贽集》卷一一《论关中事宜状》,中华书局2006年版,第339-340页。

  [26](唐)长孙无忌等撰,刘俊文点校:《唐律疏议》卷一五《厩库律》,第294页。

  [27](唐)李林甫等撰,陈仲夫点校:《唐六典》卷九“中书令”条,第274页。

  [28]天一阁博物馆等:《天一阁藏明钞本天圣令校证(附唐令复原研究)》下册,第391页。

  [29](唐)长孙无忌等撰,刘俊文点校:《唐律疏议》卷一六《擅兴律》,第312-313页。

  [30]《新唐书》卷一二七《裴耀卿传》,第4452页。

  [31](唐)李林甫等撰,陈仲夫点校:《唐六典》卷三○《三府·督护·州县官吏》,第248页。

  [32]《旧唐书》卷一九○中《文苑传中·员半千》,中华书局1975年版,第5014页。

  [33](宋)王溥:《唐会要》卷七七《巡察按察巡抚等使》,第1412页。

  [34]《旧唐书》卷一九○中《文苑传中·刘宪》,第5016页。

  [35]例如,开元十二年(724)八月,玄宗下诏:“蒲、同两州,自春偏旱,虑至来岁,贫下少粮。宜令太原仓出十五万石米付蒲州,永丰仓出十五万石米付同州,减时价十钱,粜与百姓。”天宝十四年(755)正月,“以岁饥乏故”,玄宗下诏:“宜于太仓出粜一百万石,分付京兆府与诸县粜,每升减于时价十文。河南府畿县出三十万石,太原府出三十万石,荥阳、临汝等郡各出粟二十万石,河内郡出米十万石,陕郡出米二万石,并每升减时价十文,粜与当处百姓。”参见(宋)王钦若等编撰:《册府元龟》卷一○五《帝王部·惠民第一》,第1259、1261页。按,“升”为“斗”之误。

作者简介

姓名:陈明光 工作单位:(厦门大学历史学系

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