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【文萃】全面抗战前央地关系视域下的南京国民政府省制变革
2020年06月29日 09:48 来源:《史学月刊》2020年第4期 作者:翁有为 字号

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  南京国民政府全面抗战前省制变革是近代中国省制变革的一个重要历史阶段。近代中国省制变革包含近代省权变革、近代省职能变革和近代省区之区划变革三个主要问题。其中,近代省权变革包括省政府机构、省议会、省党部机构等省权配置的变革与中央地方关系下省权消长的变革。本文主要考察的问题是,全面抗战前十年间,在“央地关系”博弈下国民政府省权模式经过怎样的变革过程?其解决方式与其效果如何?

  省区分治与权势平衡:南京国民政府成立初期省制变革

  南京政府建立后省与中央的关系,与广州国民政府时代有深刻的历史渊源。1924年1月,国民党一大通过的大会宣言规定,“中央及地方之权限,采均权主义”,即“不偏于中央集权制或地方分权制”。所谓均权主义,即“凡事务有全国一致之性质者,划归中央;有因地制宜之性质者,划归地方”。这里的“地方”,主要是指省区行政区划及其所属单位。这与孙中山手拟的《国民政府建国大纲》的规定是一致的。1926年10月20日国民党在其中央与各省区联席会议通过的《省政府对国民政府之关系议决案》中,也大体按性质分为省和国民政府各自管理的权限范围。此时“各省联席”的状况,也影响了省与国民政府关系上带有分权属性。这种均权模式或联合分权属性,对以后的治理模式必然产生“路径依赖”。

  南京政府是在北伐取得长江以南胜利的基础上建立的。宁汉合流后,形成了各派联合的南京政府,一方面,这个政府要完成原定继续北伐奉系集团的任务,另一方面却内部矛盾重重。这是由于,南京政府是建立在各派军政势力联合的基础上,这种联合,是一种以地方利益、集团利益和个人利益相交换与平衡为基础的联合,即使蒋介石所代表的黄埔系军人集团在形式上超越了地方形态,而实际上其所代表的仍主要是江浙财团和黄埔军人联合的利益。因而,一旦共同的对手所构成的危险消失,其内在的利益矛盾便不可避免地暴露出来,如特委会时期的桂系主导的讨唐战争。此时南京国民政府公布实施的《省政府组织法》只是规定省政府受国民党中央之指导并奉国民政府命令“综理全省政务”,但回避了以前类似的省与中央关系的具体规定,反映了当时政治的混沌状态。

  正是由于各方势力大体平衡,蒋在第一次下野复出时与各方达成交易条件。1928年2月3日国民党二届四中全会决定“于广州、武汉、开封、太原”设立中央政治会议分会,北方的冯玉祥主政的开封分会辖河南、陕西、甘肃(后甘肃又析出青海省和宁夏省),阎锡山主政的太原分会辖山西、绥远、察哈尔三省,以与南方的广州分会和武汉分会相当。这无疑是南京政府与各省区军事集团达成的一种权力分治交易。在此实力联合的基础上,共同北伐。

  但当北伐军进军迅速,1928年6月2日奉系张作霖宣布“出关”,国民革命军进入北京后,其思考重点开始由“相对分治”转为权力集中。但能否转变“分治”现状,关键是如何处理各省区所掌握的军事力量。

  省财政权、人事权与军事权的博弈:省制变革与武力纷争

  随着蒋思想的转变,他在推动国民党逐步实施其计划。1928年8月,国民党二届五中全会通过的《整理军事案》规定,“军政军令,必须绝对统一”,“破除旧日一切以地方为依据,以个人为中心之制度及习惯”。会议还决定了统一财政和统一国民党的思想理论,决定“各地政治分会,限于本年年底,一律取消”。可见,加强集权统一的制度安排具有鲜明针对性,就是要结束各省分治模式。这无疑是很断然的处置,蒋也料到会有阻力乃至反抗。

  乘北伐胜利之威,蒋又以强人形象于10月8日担任了国民政府主席,取得“为一代领袖”的身份。蒋介石从10月到11月上旬持续安排了一系列省政府及省厅的人事问题。蒋这样做,显然是要控制省级重要官吏的人事任用,并通过安插信赖人员以便控制省区力量。

  但是,人事和财政的布控,显然不如军事重要。而且,蒋在财政和人事上真能够插得上手的,也主要限于其军事力量能够控制的江浙皖少数几个省。因此,蒋真正倾注心思的,还是如何将省区地方军事权力收归南京政府这一要害问题上。这就是他收束军权,强力推进军队统一编遣的制度规划。1928年12月19日,国民党中央政治会议通过了《全国编遣会议条例》,确定了编遣会议的职权范围并规划了编遣工作定于6个月内完成的时间期限。随即,编遣会议在南京召开。会上各方意见分歧明显,蒋深感“余乃为内外夹攻之人”,但仍认为“今日形势,编遣事非强制执行,似不为功”。会议通过了《国军编遣进行程序大纲》。这样从制度上,二、三、四集团军首领的军权被严重削弱。蒋虽在南京政府安排各集团军首领以部长级及以上高位,但各首领均不甘作离山之虎。

  实际上,编遣会议加剧了蒋与各方的矛盾。会议结束不久,就爆发了因“湘变”而起的蒋桂战争,蒋以其强大兵力、内部收买、拉拢盟友、高举“党国”旗帜等多重手段取得倒桂的胜利,将势力扩充到两湖。当蒋倒桂获胜后,冯深为警惧,为保存实力,避免战线过长,决定将自己部队“撤至关中”,强调蒋介石南京政府少数人不足以代表中央,并无合法性;况且在“军事方面,各军同属国军,而待遇显不平等”,做法不公,亦难以具有领导其他力量之资格。

  因此,冯的反蒋是坚决的,虽几经发动而部下及盟友屡被收买甚至背离,但冯屡败屡起;尤其当阎锡山亦感到自身受蒋威胁时,冯阎决意联合,各省区反蒋力量遂结成了以阎锡山为首、冯玉祥及李宗仁为副的反蒋大联盟,双方形成了投入百万大军的“中原大战”,这场严重消耗国力的大规模战争,用心不正,就失去了战争的道义,也没有解决编遣会议所要解决的问题,各省的分治状态并没有根本消除。

  集权与分治的微妙平衡:中原大战后的省制变革

  中原大战以蒋介石的胜利而结束,南京政府在形式上又恢复了统一。但除了蒋嫡系控制的省份外,原属于其他各集团军的省区,大部分仍在原系统掌握之中,而向其输诚的其他派系将领控制的省份,仍对蒋保持半独立状态。在这种情况下,一方面,南京政府表现了强烈的集权要求;另一方面,各省区分治的事实仍然普遍存在,两者保持一种微弱而微妙的平衡,或者说是“不偏于中央集权或地方分权”的折中现实版。

  中原大战后,蒋对各省区力量的“异动”现象,基本上相对谨慎,不再采取以前动辄讨伐的武力方式,毋宁用政治或其他方式解决,反映了他心理的微妙变化。但他对与其政见不同的立法院院长胡汉民则是比较粗暴地采取了限制自由、囚禁汤山的措置,这一行为立即引起西南省区力量的反弹。胡汉民被囚禁事件引发了宁粤之争,随之又发生九一八事变,国民党争权夺利与软弱无能之行,激起国人普遍愤慨和反对,如蒋所言“此时中央实处于内外夹攻之中”。于是蒋在是年年底又以退为进,第二次辞职暂避被动局面。1932年年初,蒋又联汪再起,以汪主政、蒋主军,即“实际上由余之行动统一,只有礼让他人得名”的方式再次握有南京政府实权。二次复出的蒋介石,鉴于以往教训,大体仍持以前与各省区实力派的谨慎相处模式。

  蒋此时的态度,是在内外压力下,谋求内部团结共渡难关的表示。他稍后又表示,“对中央与西南各方皆取和协态度”,并发表“划分中央与地方权责宣言”。随后,国民党中央委员会对其中央与地方的权责做了具体的规定,“中央对于地方免除其掣肘之虑,消释其疑难之端;同时地方对于中央,亦应本休戚与共之真诚……一扫往昔割据与形同对立之形势”,“中央与地方采均权制”。对于人事和经济问题,则规定“用人大权虽操之中央,而保荐人选则不妨属于地方”;此外,对于地方行政、经济、财政和军事问题有了更为明确规定。这些规定,大体上仍取“均权”态度,一方面对地方权限有了更为具体的规定,另一方面也体现了南京政府集权的诉求,但这种诉求在具体实施上并不易落实。

  可见,蒋与南京政府的做法是在尽力避免造成与省区实力派冲突与决裂的僵局。基于此种思考,蒋对西南这块战略后方基地,尽管早欲纳入“直辖”省区,但也在等待时机。当他“围剿”中央红军时,终于抓住机会。当然,红军此时已到川黔,并非蒋有意设局“放水”,是红军牵了蒋的鼻子,蒋则利用了这个机会。

  由于日本在华北进逼,蒋介石南京政府对内政策渐趋缓和。他主张“对桂应以经济与建设为重”,并表示“胡如入京,则两广当不再用武力为主”。但因长时间的纷争,各方难以形成共信,时局仍在变动,表现了这一时期南京政府与省区实力派间始终仍保持微妙而非正常的平衡关系。

  这一时期,各省区实力派的力量经过此前几次战争较量受到削弱和一定遏制,但其实力犹存,与南京政府权力的较量与冲突时有发生。除了福建事变外,1936年6、7月间还发生了两广事变,这都是震动全国局势的事变。尤其是红军到达陕北后,经过与“围剿”红军的东北军的军事较量,使得形势发生了反转,东北军、十七路军转而与红军联合,东北军并进一步联络华北的宋哲元、韩复榘、傅作义,山西的阎锡山和四川的刘湘等,准备组织“西北大联合”,只是由于日本帝国主义的进逼使民族矛盾进一步激化以及由此造成的国际局势的变动,才使得这一计划未能实现,转“反蒋”为“逼蒋”。可以说,这一时期省区势力虽然受到一定遏制,但仍具有相当大的能量和增量,南京政府也只能维持一种微弱而又微妙的平衡。尽管这是一种微弱而又微妙的平衡状态,却也为即将到来的抗战全面爆发之际国内各方和解与同赴国难提供了为各方仗赖的政治环境。

  结语

  南京政府央地关系博弈下的省权制度变革与民初的省区割据状况有着必然的联系。正是由于民初省区军阀割据给国家和人民造成巨大灾难,才使得消除军阀割据、完成国家统一成为当时历史发展的客观需要和时代紧迫任务,这就导致怀有历史使命自觉的中共与国民党形成第一次国共合作,并领导、推动了以打倒军阀、统一中国为主要目标的国民革命运动的兴起以及北伐战争的胜利。但是,南京政府建立后却未能很好地完成这一历史任务,只能是“形式上”的统一。因为南京政府是以各军事集团的力量联合为基础而建立的统一,仍是“分治的统一”。

  统一尽管并不是各方都反对的,但当统一意味着放弃地盘、军队和利益时,又是他们绝不愿意牺牲的。尤其在编遣军队这一重大问题上,蒋介石集团把自己的特殊利益完全置于其他集团之上,正常的制度改革无法有序展开,在体制内却只能依靠军事和战争手段解决。这是最下策之下策。而频繁依靠武力这种非常手段,不仅造成其体制内秩序纷乱与合法性流失,也给社会造成巨大灾难,而且无法真正有效解决省权过大问题。直到全面抗战爆发前夕,省权过大问题仍没有得到有效解决。从实质上看,所谓省权过大乃至省区过大问题,并不仅仅是省制本身的问题,与省权联系最为密切的是统治者本身及其制度权威出了大问题,核心是当政者已蜕变为特殊利益集团,其思想、行为难以代表国家、民族和人民利益,代表的只是特殊地区、集团、阶层乃至个人利益,自然无法形成各方公认的能够领导秩序、解决和消除各种分歧和纠纷的合法政治权威及由政统军的权威制度。换言之,如果以正当目的和政治方式解决,形成政治权威,情形会好得多。事实也是,抗战前夕,蒋终于悟到“政治解决之途”,情形乃得大有好转。但是,他还是过于迷信武力与权术,以致逼迫张杨“剿共”逼出了“西安事变”。其省权制度模式一直处于变动之中。直到全面抗战爆发前夕,省制变革一直成为牵引中国时局演化与社会变动的中枢和问题焦点,也恰恰揭示了近代以来省制变动给时局和社会所造成的巨大冲击力。

  (作者单位:河南大学历史文化学院、河南省近现代社会转型研究中心暨河南大学近现代中国国家治理研究中心。《史学月刊》2020年第4期。中国社会科学网 崔蕊满/摘)

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