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日本侵华战争的决策体制与政策
2021年01月18日 08:47 来源:《北京大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期 作者:臧运祜 字号
2021年01月18日 08:47
来源:《北京大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期 作者:臧运祜

内容摘要:

关键词:

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  摘要:近代日本形成了一套独特的战争决策体制,到全面侵华战争及太平洋战争时期臻于完善,并最终伴随着战败而崩溃。以“明治宪法”为核心,日本确立了以天皇为首、政府与军部为主体的政军体制;统帅权独立制、帷幄上奏制以及1900年规定的军部大臣现役武官制,成为其军国主义制度的重要体现。甲午至日俄战争时期,日本实行的“大本营”与“御前会议”,是战时确立的决策体制;战后制订的国防方针,则是其对外军事战略。作为明治时代的政治与军事遗产,它深刻影响着此后的侵华战争与太平洋战争。第一次世界大战前后、特别是九一八事变以后,日本的军政制度与决策体制有所改变;国防方针亦经过三次修改,最终在1936年8月确立了南北并进的世界战争战略和以分裂华北为中心的侵华政策。七七事变以后,日本迅速走向全面侵华战争,恢复了“大本营”“御前会议”制度,并实行“大本营——政府联席会议”的决策体制,推行以解决“中国事变”为名的侵华政策;在太平洋战争后期,又推出“最高战争指导会议”的决策体制,但最终以失败告终。近代日本经过不断演变而确立的以天皇为首、政府与军部为主体、以政略与战略为核心的侵华战争决策体制与政策,证明了日本的侵华与对外战争,并非仅仅是军部与军国主义的责任,也是包括天皇与政府在内的日本最高统治集团的共同责任。

  关键词:日本侵华战争; 决策体制; 大本营; 御前会议; 国防方针;

    作者简介:臧运祜,北京大学历史学系教授。

  日本自明治维新以后,在完成近代化的同时,根据其“富国强兵”的国策,也走向了军国主义的对外扩张的道路。自1874年入侵中国台湾开始的七十多年,几乎是在每五到十年间,日本就要发动一场对外侵略的战争,且主要是针对中国的战争,直到1937年以后,又发动了长达八年的全面侵华战争。

  在国内政治形态与军政关系的复杂演变以及对外侵略战争的持续发动过程中,近代日本形成了一套独特的战争决策体制(或称为战争指导体制),到全面侵华战争时期及太平洋战争时期臻于完善,并最终伴随着战争的失败而崩溃。作为战时“运筹帷幄”之机体,日本侵华战争的决策体制,攸关战争的发动、推动与指挥、控制,对于战争的成败胜负与战争责任的清算判定,影响至巨,值得特别关注和深入研究。但毋庸讳言的是,相对于日本史学界已有的较多的相关成果,我国学界的日本侵华史研究领域,对此却是一个相当薄弱的课题。1本文拟对于日本侵华战争的决策体制与政策及其演变过程问题,作一简要之探讨。

  一、明治时代的形成与确立(1868—1911)

  1868年明治维新开始后,根据1869年7月8日的《职员令》,日本政府设立了最早的国家军事机构“兵部省”,其长官为兵部卿,置于“太政官”的指挥之下。21872年4月5日,日本政府废除“兵部省”,设立了“陆军省”与“海军省”,以分管陆海军的军令与军政事宜;1878年12月5日,又设立了“参谋本部”,专责陆海军的军令大权,以此实现了军令权与军政权的分离。31885年12月22日,伊藤博文内阁成立后,“陆军省”“海军省”分别隶属于首相的管辖。1886年3月18日,参谋本部分别设立“陆军部”“海军部”;到1893年5月20日设置“海军军令部”主管海军军令之后,“参谋本部”即成为陆军的军令机关。4至此,近代日本形成了军令、军政分离,以及陆、海军分离的军事制度。

  根据1889年2月11日的《大日本帝国宪法》以及1889年1月21日的《内阁官制》与1889年3月7日的《参谋本部条例》5,天皇总揽国务统治权、统帅陆海军;参谋本部总长直隶天皇,参划帷幄之军务、掌管国防及用兵计划。近代日本以“明治宪法”为核心,确立了以天皇为首、政府与军部为主体的政军体制。由此而奠定的统帅权独立制、帷幄上奏制以及1900年规定的军部大臣现役武官制,是军部干预与排斥政治、发动与推动战争的有力的制度武器,亦成为日本军国主义制度的重要特征与表现。

  为了适应战时作战指挥之需要,甲午战争前夕的1893年5月19日,日本天皇以“敕令第52号”公布了《战时大本营条例》,规定“在天皇之大纛之下,设置最高统帅部,称为大本营”;参谋总长及不久成立的海军军令部长,分别作为其幕僚长,参与帷幄之机密,计划陆海军的大作战;大本营分别设立陆军部、海军部,用以指挥陆、海军之作战。战时大本营制度,可以说是近代日本军令与军政、陆海军分离体制,以及统帅权独立、帷幄上奏制的集中表现。

  甲午战争爆发后,大本营最初设立于东京的天皇宫中,后前进到广岛。由于内阁的首相与外相仅可列席大本营会议,为了协调与解决战时的国务与统帅之间的问题,在天皇的出席之下,日本又设立了“御前会议”,由主要阁僚(首相、外相等)、元老及上述的大本营幕僚长参加。

  日俄战争爆发前夕,日本天皇于1903年12月28日,以“敕令第293号”发布了新的《战时大本营条例》7,并在战争期间于东京皇宫设立了“大本营”,同时于必要时,每周举行一次“御前会议”。

  日本在甲午—日俄战争时期制定与实行的“大本营”与“御前会议”,是以天皇为首、包括政府与军部主要成员在内的最高统治集团,为日本的侵华与对外战争的顺利进行而确立的决策体制。作为明治时代的政治与军事遗产,它深刻影响着日本此后的侵华战争与太平洋战争。

  经过甲午战争与日俄战争,日本已经崛起为远东与亚太地区的帝国主义列强。1907年4月4日,日本天皇批准了参谋总长与海军军令部长奉命共同制订的《帝国国防方针》《国防所需兵力》《帝国军队用兵纲领》三份文件,总称为“国防方针”。8该文件在明确自明治初年以来确定的“开国进取”之国策的基础上,主要制定了近代日本的对外军事战略。

  二、 一战前后及九一八事变以后的演变(1912—1936)

  进入大正时代以后,1913年6月,第一次山本内阁期间,曾将军部大臣现役武官制扩大为包括预备役和后备役,但此后其实并未出现过非现役将官担任内阁军部大臣的例子。1914年6月27日,第二次大隈内阁为了解决国防与军备问题,决定设立“防务会议”,参加者为内阁总理大臣与外务、大藏、陆军、海军大臣以及参谋总长与海军军令部长,由内阁总理大臣主持。9

  日本于8月23日以日英同盟为由参加一战后,迅速出兵,侵占了中国山东,并占领德属南洋群岛。由于陆军的反对,海军方面关于设立战时大本营的计划未遂,日本仍然沿用了上述“防务会议”的决策形式。该会议的设立,意味着日本的最高战争指导机关,由大本营转变为内阁,这是一个重大的转变。该会议直到1922 年9 月16日才予以废止。

  第一世界大战结束前后,根据国内外与远东局势的变化,日本军部于1918年6月29日、1923年2月23日,分别两次修改了此前的“帝国国防方针”10;第二次修改中,将日本对外战争的假想敌之顺序,由俄、美、中,修订为美、中、苏,显示出中国在日本对外战争中的地位更加提前和突出。

  1931年9月,日本发动了蓄谋已久的“九一八事变”,并迅速侵占中国东北三省,从此开始了从“满蒙”、中国到世界的十五年对外侵略战争。1932年的“五一五”军事政变后,犬养毅内阁倒台,宣布了近代日本短暂的政党内阁制的结束。海军大将斋藤实组阁,军人内阁开始左右日本政局。为了决定对外与对华政策,斋藤内阁首创了由其为首,并由外相、陆相、海相、藏四大臣参加的“五相会议”11,其实主要就是外相与陆、海相的“三相会议”。这个决策机制被此后历届内阁经常延用,进一步增强了军部在对外政策与侵华政策上的发言权。

  1936年初的“二二六”事件以后,日本军部的法西斯势力迅速崛起。广田弘毅组阁以后,日本加速迈向军国主义的对外扩张道路。5月13日,广田内阁决定恢复“军部大臣现役武官制”,极大地便利了法西斯势力的干预政治。6月8日,昭和天皇批准了军部第三次修订的《帝国国防方针》与《帝国军队用兵纲领》,规定了日本以美、苏两国为目标并同时防备中、英两国的国防方针。12据此方针,6月30日,陆、海军共同确立了以“南北并进”为目标的《国策大纲》,并要求政府据此制定相关的政策。13

  根据军部6月间制定的“国防方针”与《国策大纲》,广田内阁主要由外务省与陆、海军方面进行了一个多月的协商之后,形成了关于日本对外政策与对华政策的有关文件。8月7日,广田内阁首先召开了由首相、外相、陆相、海相、藏相参加的“五相会议”,决定了《国策基准》;接着又召开除藏相之外的“四相会议”,决定了《帝国外交方针》。11日,广田内阁的有关各省决定了《对华实行策》和《第二次处理华北纲要》。15日,广田首相将上述文件上奏昭和天皇。至此,广田内阁以军部为主导而形成的一整套国策及其对外政策、对华政策与华北政策,已经全面确立下来。在决策顺序上,日本政府是先根据军部的广义国防方针,确立日本的国策大纲,然后确立对外政策,最后着重确立对华政策和其中的华北政策,这样一个循序渐进、由整体而局部的决策过程。在决策内容上,也表现为后者依据前者,层层深入、逐渐细化。在决策机制上,陆、海军方面占主导地位、外务省方面则为从,最终陆、海、外三省共同达成方案,然后交由内阁通过。在以上三个方面,日本军部对政治的干预和发言权得到了空前突出的表现。

  《国策基准》规定了日本当前的根本国策是“外交与国防相配合,确保帝国在东亚大陆的地位,同时向南方海洋发展”。具体而言就是:“对大陆政策的基本方针在于寻求满洲国的健全发展和日满国防的巩固,消除北方苏联的威胁,同时防范英、美,实现日、满、华三国的紧密合作,促进我国经济的发展”;“对南方海洋特别是外南洋方面,努力促进我国民族的经济发展,避免刺激他国并以渐进的和平手段扩张我国势力,力求配合满洲国的完成而充实加强国力。”14这是将陆军与海军的主张兼收并蓄,而形成的日本国策上的“南北并进论”。在日本近代的历史上,它是“第一次具体表明了除对中国进行全面侵略外,还想侵略南方以至进行太平洋战争的侵略计划”15。

  《帝国外交方针》就是根据上述国策而确立的日本对外政策。作为“外务省最高机密”,它规定日本外交的根本方针是:“为了确立东亚的永久和平并实现帝国的生存与发展,要培育满洲国,使与该国的特殊而不可分割的关系更加巩固,并且还要从世界观点出发,主动地调整与苏联、中国两国的关系,同时设法向南洋方面进行和平扩张,由此实现东亚的安定。”“当前外交政策的重点在于粉碎苏联侵犯东亚的企图,特别是消除军备上的威胁,阻止赤化的发展,并随着国防的充实,通过外交手段,达到这一目的。”而关于对华政策的“一般方针”和“当前重点”的规定,则与上述“根本方针”和“当前外交政策的重点”互为呼应和联系,而且是要首先实施。16据此,中国作为日本帝国主义对外扩张政策的首要目标和基地地位,再一次被正式地明确下来。

  根据上述方针而确立的《对华实行策》和《第二次处理华北纲要》,就是日本对华政策与华北政策的具体反映。17在《对华实行策》中,将对整个中国(伪满被除外)的政策分为“华北、南京政权、其他地方政权、内蒙方面”四个部分,并分别制定了相应的措施。其中,“对华北政策”已被置于对华政策的首位,且明确提出了“分治华北”的政策目标,并为此单独制订了与对华政策相并列的《第二次处理华北纲要》,规定“处理华北”的重点为“援助完成以华北民众为主的分治政治”,也就是由“华北自治”改为“华北分治”。此外,还规定了应与“分治政治”同时实行的“华北经济开发”政策。内阁有关各省在通过该纲要的同时,还决定了与这一方针有关的《附录》:第一件为当前对于冀察政权方面应采取的措施,主要是经济政策,第二件为提示华北国防资源中应迅速加以开发的项目,包括铁矿、炼焦用煤矿、盐、棉花、液体燃料、羊毛等“国防资源”以及为开发上述资源所需要的交通设施等。18

  1936年8月间,广田弘毅内阁制订的《国策基准》《帝国外交方针》《对华实行策》《第二次处理华北纲要》等一系列文件,不但标志着日本以华北政策为首要、对华政策为核心的对外国策的全面确立,也标志着日本以对华政策为首要、大陆政策为核心的亚太政策的全面确立。这是日本不久之后发动全面侵华战争、后来发动太平洋战争的政策基础。正如战后远东国际军事法庭关于“广田弘毅”的判决书所指出的:“在一九三六年,由广田内阁计划和采用了向东亚及南方地区扩张的国策。这个具有广大影响的政策,终于引起了一九四一年日本和西方各国间的战争。”19

  三、全面侵华与太平洋战争期间的发展(1937—1945)

  1937年7月7日,日军在北平郊外的卢沟桥挑起事端之后,11日,日本统治集团做出了扩大侵华的更大决定。近卫首相先于11日11—14时召开由首、外、陆、海、藏相参加的“五相会议”,讨论杉山陆相的提案;接着召开“阁议”,决定了关于处理事变的根本方针以及据此而实施的华北派兵及相关预算处理。下午4时,近卫将前述决定上奏天皇,获得裁可。参谋总长、军令部总长亦相继向天皇上奏有关派兵华北及海军用兵问题,并获准行。其间,内阁书记官长风见章于17时30分发表声明,将此次事件称为“华北事变”。2018时25分,近卫政府发表了《关于派兵华北的声明》,诬称“这次事件完全是中国方面有计划的武装抗日”,为此“日本政府在本日阁议已下了重大决心,决定采取必要的措施,立即增兵华北”。21近卫政府与军部获得天皇裁可的上述一系列决定表明,日本已经将卢沟桥事件扩大为“华北事变”,注定要举国一致,以武力手段彻底解决七七以前悬而未决的华北问题。处理“华北事变”即对于华北的政策,终于名符其实地成为日本举国一致的国策。

  日军继续在上海挑起“八一三事变”以后,8月14日,中国政府发表《自卫抗战声明书》,提出:“中国为日本无止境之侵略所逼迫,兹已不得不实行自卫,抵抗暴力。”22日本政府也认为“必须采取果断措施,令国民政府反省”,并于同日夜召开临时阁议,审议了由陆相提出的《政府声明书》。15日,日本正式发表《帝国政府声明》,称“帝国已到达最后容忍的限度,不得已采取断然措施,惩罚中国军队,以促使南京政府的反省”。2317日,日本政府阁议决定放弃“不扩大”方针。9月2日,日本政府在临时阁议上决定将“华北事变”改称“中国事变”。4日,在日本第72届议会上,根据8月24日四相会议的决定,日本天皇发表了开院“敕语”,以代替宣战诏书。5日,近卫首相在首次发表的施政方针演说中声称:我国政府此时认为已不可能像以前那样消极、局部地收拾事态,不得已断然采取对中国军队的积极、全面的大打击。

  从七七到八一三、从“华北事变”到“中国事变”,日本终于在扩大的方针之下,走向了全面的侵华战争。日本在“中国事变”名义下开始的全面侵华战争,其战争规模远远超过了甲午战争和日俄战争,只是为了不受交战国待遇而便于从第三国输入军需品和原材料,这场战争就一直被日本称作“中国事变”。

  日本将侵华战争定名为“中国事变”之后,如何处理随着“中国事变”而产生的一系列对华问题,即确立指导性的战时对华政策,成为日本最高统治集团面临的迫切任务。为此,日本侵华战争的决策体制与政策,也在迅速地进行调整。

  9月间,近卫内阁外务、陆、海军三省有关官员,围绕处理“中国事变”的方案进行了十多次的研究,在得到了各自的主官裁定之后,外、陆、海三相于28日的“阁议”之后又进行了协商,10月1日,在征得近卫首相的同意后,作为政府的正式决定,并上奏昭和天皇,这就是“四相会议”决定的《中国事变处理纲要》。它是日本侵华战争之初的第一份全面的对华政策文件,故被称为是日本针对“中国事变”而决定的“第一号国策”。

  与此同时,日本国内也加快了向战争体制的转化。由于日本并未对华宣战,故甲午、日俄战争时期的“战时大本营”难以再次设立。但日本陆军仍于11月16日上奏提出了设置“大本营”的文件。18日,日本政府制定了《大本营令》。据此,11月20日,昭和天皇在宫中设立了“大本营”,“以谋求陆、海两军的同心协力、互相策应”。27这是继甲午战争、日俄战争之后,日本为了侵华战争而第三次设置的“大本营”。11月24日,在东京天皇宫中,召开了第一次大本营御前会议。

  同时,为了解决战时国务与统帅权之间的矛盾、实现政战略之间的协调,日本最高当局又决定设立“大本营—政府联席会议”。2911月24日在近卫首相官邸召开了首次会议,审议作战问题;12月13—17日,大本营—政府联席会议共召开五次,由参谋本部次长、军令部次长及首相、外务、陆、海相等参加,审议了日中和平谈判问题。

  日军侵占中国首都南京以后,日本政府的陆、海军及外务省三方有关当局,进行了协商,在12月底共同完成了处理“中国事变”的根本方针,并建议召开“御前会议”以决定之。1938年1月9日,日本首先举行了大本营—政府联席会议,议定了御前会议的议题;10日的阁议,又对此进行了审议。11日,在昭和天皇主持下,日本召开了御前会议。

  这次会议是日俄战争以来的第一次,也是全面侵华战争及“大东亚战争”期间一系列御前会议(共14次)的第一次。会议在皇宫召开,裕仁天皇亲临,参加者有参谋总长、次长,军令部总长、次长,内阁的首相、陆相、海相、外相、内相、藏相各大臣,以及枢密院议长。近卫首相主持了会议,广田外相就《处理中国事变的根本方针》方案进行了说明。参谋总长闲院宫载仁、军令部总长伏见宫博恭、枢密院议长平沼骐一郎,分别在会上陈述了各自的意见,并表示赞成上述方针。第一次御前会议决定的《处理中国事变的根本方针》31,是统一了政府与军部的意志而达成的日本最高级别的决策,也是侵华战争以来,日本通过“御前会议”,第一次以国家形式决定的处理“中国事变”的坚定不移的国策。

  此后,日本关于全面侵华战争的政策,除了1938年春夏、宇垣一成担任外相期间,曾通过“五相会议”进行决策之外,主要是通过“大本营—政府联席会议”的方式,决定一般的政战略问题32;而重要的国策方针,则仍是通过召开“御前会议”,来做出决定的。

  1944年7月22日,小矶国昭组阁以后,为继续进行战争,首先考虑解决国务与统帅的不统一问题。在首相参加大本营的方案遭到军部拒绝后,根据小矶首相的提议,日本于8月4日召开“大本营—政府联席会议”,决定设立“最高战争指导会议”,“负责策划、决定指导战争的根本方针,配合调整政略和战略”;该会议在宫中召开,与会者为参谋总长、军令部总长、首相、外相、陆相、海相六人。34“最高战争指导会议”的成立,废止了沿续多年的“大本营—政府联席会议”,并企图实现国务与统帅的统一。35但由于该会议仍然不能过问统帅事项(小矶国昭并未恢复现役大将),故它实际上仍然是上述联席会议的继续。

  1945年4月7日,铃木内阁成立。为指导继续进行战争,铃木内阁沿用了前内阁的做法,由“最高战争指导会议”于4月16日决定了今后运用该会议的问题,规定:“今后运用最高战争指导会议,主要是决定指导战争的根本方针”。3619日,铃木首相根据天皇特旨,被准许列席大本营会议。上述措施,增强了政府指导战争的地位,一定程度上缓和了前内阁时期国务与统帅之间的不统一。

  纳粹德国投降后,7月26日,美、英、中三国发表了促令日本投降的《波茨坦公告》。8月8日,苏联对日宣战后加入该公告。8月9日上午,日本最高战争指导会议召开“六巨头会议”,对于接受《波茨坦公告》达成了一致意见;下午,铃木内阁召开两次临时阁议,关于接受公告的附加条件议而不决。37当日晚11时左右,在宫中的防空洞内,日本最高统治集团在破例召开的“御前会议”上,仍然争议不休。10日凌晨2时半,事前已听取内大臣等意见的昭和天皇,做出了“圣断”:“在不包括变更天皇统治国家大权的要求的条件下,接受波茨坦公告。”14日中午,日本最高集团在宫中的防空洞中,再次破例召开最后一次御前会议,决定发布《终战诏书》。3815日中午,昭和天皇就《终战诏书》发布了广播。9月2日,日本向盟国投降;9日,向中国投降。至此,日本包括全面侵华战争在内的“大东亚战争”,终于以失败而告终。

  通过以上简述,笔者以为:(一)日本全面侵华战争期间的决策体制,是明治维新以来日本军国主义对外侵略战争指导体制的延续和再确立;作为其“国策”的侵华政策,既是近代日本大陆政策发展与演变的必然结果,也是其发动与指导全面侵华战争的方针与基础。而真正认清这一点,对于我们了解与研究日本为何发动与扩大全面侵华战争,不是没有意义的。39(二)近代日本经过不断演变而确立的以天皇为首、政府与军部为主体、以政略与战略为核心的侵华战争决策体制及其所决定的各项侵华政策,其客观存在的历史事实,证明了日本的侵华与对外战争,并非仅仅是军部与军国主义的责任,也是包括天皇与政府在内的日本最高统治集团的共同责任。

   注释从略。

    

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姓名:臧运祜 工作单位:北京大学历史学系

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