内容摘要：人类公共管理活动起源于增进和维护公民权利的实际需要，公民权利是公共管理的目的与旨归，公共管理活动则是增进与维护公民权利的工具与保障。公民权利的自我保护、式微、回归与复兴的过程，亦即公共管理模式嬗变的过程。原始服务型公共管理强调公共管理的工具性而忽视公民权利对公共管理的主体性与参与性；统治型公共管理中，增进公民权利的公共管理工具异化为奴役公民权利的“利维坦”；管理型公共管理回归维护公民权利的本质特征，实现增进和维护公民权利的目的性和工具性的初步统一；服务型公共管理以公民权利为旨归，既强调公共管理增进和维护公民权利的工具特色，又强调公民监督和参与公共管理过程的权利特征，为实现公民权利与增进和维护公民权利的公共管理工具之间的融合与统一提供了美好愿景，是公民权利发展的必然要求，也是公共管理发展的应然方向。

　　关 键 词：公民权利；公共管理；模式；服务型公共管理

　　作者简介：鲍林强，南京大学政府管理学院博士研究生。

　　导言

　　公共管理是“以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方法，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动”①。公民权利是公民作为社会独立个体所应享有的物质利益和权利保障。《布莱克维尔政治学百科全书》将公民权利定义为：国家对公民所保证的权利，是一国公民依据宪法和法律，所应享有的为或不为某种行为以实现自身利益的自由与资格。②虽然作为一种理论和学科的公共管理直到20世纪才正式形成，但作为一种实践的公共管理则与人类历史一样源远流长。在漫长的公共管理实践中，人类的公共管理实践经历了多次模式嬗变：从原始民主型公共管理到统治型公共管理，进而发展成现代管理型公共管理，并逐步走向服务型公共管理。从公民权利视阈而言，公共管理模式的嬗变过程，亦即公民权利的自我保护、式微、回归与复兴的变迁过程。

　　公民权利与原始服务型公共管理的缘起

　　社会契约论者认为，在自然法条件下，理性公民为了防止自相残杀而以契约的形式将自己的部分权利让渡给第三方，借以维持基本社会秩序，惩罚犯罪，维护个人公民权利。“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”③在社会契约论者那里，公民需要公共管理的原因不外是为了保护自己人身和财富等个人权利在群体社会中不受侵犯，因为“人类由于社会契约而丧失的，乃是他的天然的自由以及对于他所企图的和所能得到的一切东西的那种无限权利；而他所获得的，乃是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权利”④。政府是人们之间契约的产物，其目的是为了结束无政府状态，建立社会成员必须共同遵守的公共秩序，以保障个人最基本的生命、自由、财产等基本权利。洛克强调，人们在订立契约、建立政府的过程中，只是把管理社会的公共权力让渡给政府，而仍然保留了个人的基本权利，这部分权利是绝对属于个人的，任何情况下都不可转让、不可剥夺；政府权力对公民权利来说是从属物，具有派生性，政府从事公共管理的目的就是为了保障公民权利。虚构的契约打击了传统神权思想对公共管理来源的扭曲，揭示出公共管理维护公民权利的本质特征，但它并没有真正阐明公共管理的起源。

　　公共管理缘起于公民权利的自我保护。在漫长的原始社会，生产力低下常常使弱小的人类面临食物匮乏的困境和生命安全的忧虑，对当时的人类来说，维持个体与族群的生存与发展是每个个体和族群的最大权利，因此组织起来采集和渔猎以获得相对充足的食物，并保证每个社会成员平均获得食物的权利，就成为一种共同的愿景和需要。为此，人们推举那些德高望重、在采集或渔猎中获得族群成员拥戴和认可的人，使其成为族群生产和渔猎的组织者和集体食物的分配者。而出于争夺领地和应对大型野兽以维持族群生活环境及成员安全的需要，部分孔武有力、能征善战的人自然成为族群的军事首领，负责组织、领导族群的军事行动和渔猎活动。与此同时，随着各种生产和交往活动的增加，族群成员之间的内部摩擦也开始不断出现，为有效协调和处理族群成员间的各种矛盾纠纷，维护每个成员的基本权利，那些德高望重者或军事首领再次被推举为族群成员矛盾纠纷的仲裁者、处理者或“执法人”。在增进和维护公民权利的原始动机下，原始社会的生产分配、军事狩猎和纠纷处理三大重要公共管理活动的原始服务型公共管理由此产生，它以增进和维护公共利益及公民权利，为族群和个人服务为旨归。

　　公民权利式微与异化的统治型公共管理

　　原始服务型公共管理产生后，组织化的原始公共管理带来了两个具有深远历史影响的事实：一是逐渐形成专业从事公共管理的管理群体，二是生产力发展水平获得极大发展。

　　组织化的公共管理使专业公共管理者开始逐渐侵蚀公民权利。原始社会，人们要面对来自自然的各种威胁，在实施渔猎活动、防止大型野兽侵袭、组织生产、组织对抗洪涝等各种自然灾害、实施军事行动、协调成员间矛盾时，都需要一定的指挥与服从。而指挥与服从的实现既需要赋予专业公共管理者一定的权力与权威，又需要被管理者让渡出部分权利。要在原始居民心中树立专业公共管理者的权力与权威，一些仪式或仪仗便成为必然。外在的仪式与仪仗和内在的权力与权威一起，极大地刺激和强化了专业公共管理者的权力欲望，最终使其为族群成员和公共利益服务的公共管理心理产生变化。另一方面，组织化的公共管理使人类的生产力发展水平获得极大发展，生产能力得到极大提高，使人类由长期食物短缺开始出现产品剩余。剩余产品的出现使私有化成为可能。原始公共管理者开始通过手中掌握的公共管理权力为个人和整个管理集团牟取私利。

　　伴随专业化公共管理集团权力欲望的个人和集团私利膨胀是公民权利的逐渐消退和式微。当外在权力仪式与仪仗和内在权力与权威极大地刺激了专业公共管理者的权力欲望时，他们必然会设法保持和维护自己的权力与权威，并通过自身的权力与权威为自己谋取私利，而这要面对公民群体的反对和反抗。于是统治集团通过两个相互关联的途径进一步强化自己的权力和权威：一是公共管理集团的勾结与联合。原始公共管理集团清醒地认识到，要保持和维护自己的权力地位，单靠个人力量无法达成目标，需要利用组织化和集团化的力量来镇压公民的反对和反抗。原始生产管理、产品分配、矛盾协调和军事行动等公共管理者开始相互勾结，组成集团化的国家力量，依靠集团化的国家力量和暴力机器来剥夺原始公民权利，维护统治集团私利。二是公共管理权力的神权化或巫魅化。仅仅依靠集团化的国家力量来剥夺公民权利，镇压公民反抗，其成本巨大，也难以维持长久的稳定统治，统治集团转而利用传统科技不发达和人类对自然的敬畏，将自己变成某种神秘力量的代理者，以此达成统治集团长期乃至世袭统治的合法性和合理化。

　　一边是专业公共管理集团的暴力联合，一边是公共管理权力的神权化和巫魅化，原始增进和维护公民权利的公共管理集团异化为统治和侵犯公民权利、维护统治集团统治和利益的国家机构，统治型公共管理由此形成。“从此，人类在漫漫长夜中，一直在少数人的统治下生活，民主、自由被专制和奴役所取代。因此，在这一时期，国家对社会的公共管理实质上是一种不平等的统治，是一种统治行政。它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以专制为运行体制基础，以统治者的任意专断为管理方式。”⑤伴随统治型公共管理形成与发展，增进和维护公民权利的公共管理职能进一步异化为剥夺和侵犯公民权利的国家暴力机器，公共管理的原始公共管理和公共服务职能进一步退化，统治职能进一步彰显，公民权利进一步式微和退化。从公民权利视阈来看，公共管理产生于公民权利的自我保护，但在统治型公共管理中，公民权利却让位于国家权力，常常受到国家权力肆无忌惮的践踏。